国土空间详细规划编制指南（国土空间规划编制的基础）

空间规划类词条： “国土三调”

“国土三调"：全名为“全国第三次土地（国土）调查”

第三次全国土地（国土）调查，是为了全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，健全土地调查、监测和统计制度，强化土地资源信息社会化服务，满足经济社会发展和国土资源管理工作需要。

开展“三调”，是我国一次重大的国情国力调查，对落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，为未来国家和地方编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划，加强宏观调控、推进科学决策的重要依据。

通俗地说，“三调”就是查清全国地类、面积、分布、权属情况，建立土地调查数据库。这些数据将为建设用地审批、耕地保护、农业产业结构调整等提供第一手基础资料。

2019年5月31日，自然资源部下发了关于全面开展国土空间规划工作的通知。文件要求，规划编制统一采用第三次全国国土调查数据（简称“三调”）作为规划现状底数和底图基础，各地要按此要求尽快形成现状底数和底图基础。

1：“三调”的背景是什么

2009年，第二次全国土地调查完成，建成了县—市—省—国家四级覆盖的全国土地调查数据库，并实现了数据化留存。

但是，“二调”是在基础数据十分匮乏的情况下进行的，受调查标准、技术方法制约，数据准确率还有不足。

为了查清全国每一块土地的地类、面积、权属、分布等利用现状，2017年10月，国务院根据《关于开展第三次全国土地调查的通知》、《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，决定开展第三次全国土地调查（“三调”）。

2：有了“三调”，“一调”、“二调”从何讲起

（1）“一调”

1984年5月，国家农牧渔业部、国家计委等部门下文，决定全面查清我国土地的类型、数量、质量、分布、利用状况并作出科学评价，这是全国“一调”的土地详查。

“一调”时调查成果是全手工制作，没有电子版……

当时还没有国土资源部，国土资源部的前身是国家土地管理局，1986年8月才正式挂牌成立。

1996年底，经过全国50多万专业人员全手工作业、全野外实地调查，历时12年半的“一调”数据成果出来了。

1999年11月，国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室，正式发布《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》。

（2）“二调”

2006年12月，《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》印发，决定自2007年7月1日起开展“二调”工作。

第二次土地调查，首次采用了覆盖全国的卫星遥感影像。

相比“一调”，“二调”的技术手段、工作效率要高很多，2009年上半年就完成调查工作，仅用时时2年。

2013年12月，国土资源部、国家统计局、国务院第二次全国土地调查领导小组办公室发布了《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》。

（3）“三调”

2017年10月，《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》启动“三调”。

“三调”则要求全面查清全国土地资源和利用状况，掌握真实准确的土地基础数据。

3：全国土地调查为什么间隔10年

这是因为2008年颁布实施的《土地调查条例》规定，“国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查”。

“二调”是2007年开始， 2017年自然就开始“三调”了。

第三次全国土地调查正式启动。

4：“三调”“调”些啥

（1）开展农村土地利用现状和城市、建制镇、村庄（简称城镇村）内部土地利用现状调查，查清全国城乡各类土地的利用状况。

（2）开展土地权属调查，将城镇国有建设用地范围外，己完成的集体土地所有权确权登记和国有使用权登记成果落实，对发生变化的土地调查成果开展补充调查。

（3）开展专项用地调查与评价，包括：耕地细化调查，批准未建设的建设用地调查、农用地分级和耕地等别调查评价更新。

（4）对土地调查数据库、数据库管理系统、数据分析和共享平台，进行省、市、县级级调查数据库建设。

（5）将各级数据统计和汇总，经各级成果分析，制作数据成果和图件编制，形成成果汇总。

另外，有的县市除了完成国家、省级“三调”任务外，为准确摸清市级耕地后备资源的真实现状，还在《实施方案》中增加了耕地后备资源调查内容。

5：“三调”什么时候出成果？

（1）“三调”在时间安排上，从2017年第四季度开始准备工作；

2018年1月-2019年6月，进行实地调查和数据库建设；

2019年下半年，完成调查成果整理、数据更新、成果汇交，汇总形成"三调"基本数据。

2020年，汇总全国土地调查数据，形成调查数据库及管理系统，完成调查工作验收、成果发布。

（2）2019年5月10日的“三调“工作调度会提出要求：

“三调“工作要坚决落实“毫不动摇、寸步不让、虚报严惩、讲清原因”十六字要求，提升质量、加快进度，确保按期保质保量完成三调任务。

全国2873个县级调查单元，六成已完成内外业初始调查工作，正在开展县级自检；1078个已报省开展省级核查，占全国的37.5%；34个县级成果已正式上报全国三调办开展国家核查。

6： “三调”与“二调"的区别

最大的区别是：“土地调查”变为“国土调查”。

（1）“第三次全国土地调查”，是将山、水、林、田、湖、草、海等自然资源，首次全要素统一进行调查，这项工作之前不叫“国土调查”，而是“土地调查”。

土地变国土，在调查的手段和内容上又有什么新的变化呢？

“第三次全国国土调查”原名“第三次全国土地调查”，自然资源部组建后，为全面支撑新时代自然资源管理、更科学有效推进生态文明建设，经国务院同意，自然资源部将“第三次全国土地调查”改为“第三次全国国土调查”。

过去土地调查主要是满足土地管理的需要，自然资源部组建后，把原来的土地调查和水资源调查、森林调查、草原调查和湿地调查等相关调查的管理职责，都整合到新组建的自然资源部，通过一次调查，把各类自然资源在国土空间上的分布状况同步调查清楚。

（2）“二调”时，不同主管部门分头组织开展调查工作。比如，土地利用现状主要由国土部门调查，森林和湿地资源由林业部门调查、草地资源由农业部门调查、水资源由水利部门调查……

当时，依据各个行业管理需要，各部门采取的调查标准、工作分类、调查精度、调查周期及技术方法等各不相同，导致部门数据口径各异、数据重叠，相互打架现象，造成行政资源浪费。

（3）在调查模式上，用统一标准，统一分类，统一组织开展并形成的第三次全国国土调查成果，以有利于支撑即将开展的“十四五”规划，为国家经济社会发展提供决策依据。

“三调“打破“九龙治水”的调查模式，形成一张底图、一套数据。

（4）在调查内容上，“三调”的具体变化有：细化耕地类型、属性、数量与质量调查，取消线状地物和零星地物，开展“批而未用”土地调查、城镇村庄内部的土地利用现状调查。

（5）在组织模式上，“三调”采取国家总体控制的工作路径，按照“国家整体控制、统一制作底图、内业判读地类、地方细化调查、地类在线举证，国家核查确认、统一分发成果”的路线推进。

这个工作路径，明显区别于“二调”的 县—市—省—国家 的逐级建设路径。

（6）在分类标准上，“三调”采用的是新版《土地利用现状分类》国家标准（GB/T 21010-2017）分类标准。

新版综合考虑了，当前生态文明建设和国土资源管理需要，兼顾农、林、水、交通、城市、环保等有关部门对涉土管理工作的需求，同时也能与住建部《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）建立“ 一对一”或“多对一”对应关系。

7:“三调“成果，数据必须真实准确

“国土调查云”平台是此次“三调”最大的亮点，通过“移动互联网 举证软件”，来实现国家到省、市、县多级用户调度群实时视频互联调度。

通过卫星遥感技术，可以实现一图看全国，影像分辨率优于1米。工作人员可以选择任意一个地点进行视频连线，可以实时看到当地的实际情况。看个实例：

图中，黄色点代表实地外业人员所在的位置，扇面就是所持摄像头对应的方位，从影像上看这是一个耕地，但是现场的外业人员实地调查，看到拍摄的视频，可以看出来实际上是盖了楼房的，明显看出，图斑和现实情况是不一致的。

图斑是国家预判地类，实时视频截图，反映的实地最新状况也要一致，以此来保证真实性，解决弄虚作假。

所以，第三次全国国土调查，利用多种科技手段，对重点地区和容易产生虚假的重点地类，如：耕地、湿地、建设用地、临时用地、农村道路、设施农用地等开展实地核查。

“真实准确是调查的生命线”， 对虚报瞒报等各类违法违规行为，国家将给予“最高量级” 的处罚。

图 | 摄图网 文 | 小林

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