办理竣工验收备案的要素（关于竣工验收备案有关实务问题的探讨）

引言：

建设工程竣工验收备案是建设工程质量监督管理的最后环节，建设工程只有办理了竣工验收备案手续，才符合法定的交付条件，得以办理产权证。而工程竣工验收备案的条件和程序，都以工程完工、承包人（施工单位）配合发包人（建设单位）进行竣工验收为前提。实践中，很多情况是承包人与发包人之间存在纠纷，承包人拒不配合发包人进行竣工验收，发包人无法办理竣工验收备案。进而，发包人无法办理产权登记。为此，笔者不揣浅陋，就近期处理的相关案件分析整理总结成文，以见教于大方。

一、“竣工验收”与“竣工验收备案”的区分

（一）竣工验收概述

竣工验收是发包人收到承包人竣工验收申请报告后，组织勘察、设计、监理、施工等单位，依照国家有关法律、法规及工程建设规范、标准的规定，对工程是否符合设计文件的要求和合同约定的各项内容进行检验，并评价工程是否验收合格的过程。

《民法典》第799条规定，“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”《建筑法》第61条亦规定，“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”因此，建设工程竣工验收是工程建设全过程的最后一道程序，是对工程质量实行控制的最后一个环节，也是发包人支付工程余款的前提条件。

关于竣工验收的条件和程序，必须符合法定条件方可进行。《建设工程质量管理条例》第16条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。”第29条规定：“施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。”

施工合同中承包人的主要义务就是按照上述法定要求及合同约定向发包人交付合格的建设工程产品，从上述规定来看，主要交付：（1）建设工程本身，即工程在验收合格后将所有的人员、机械、设备、材料等撤出施工现场，移交给发包人；（2）与建设工程有关的档案和技术资料。

综上，以上就是建筑行业通常所说的“五方参与”的竣工验收：即建设、勘察、设计、施工、监理单位根据国家颁发的验收规范和合同约定进行检查、评定活动，也是《民法典》《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律、行政法规规定的工程交付使用条件，作为施工单位，有义务配合进行竣工验收。

（二）竣工验收备案概述

《建设工程质量管理条例》第49条规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。”该条例第49条是竣工验收备案制度的依据。同时住建部2013年颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第9条也作了相应的规定。

因此，竣工验收备案是建设单位在建设工程验收合格后，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保部门等出具认可的文件或者准许使用文件报工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门进行备案的行为。

根据《建设工程质量管理条例》第4条、43条规定，国家实行建设工程质量监督管理制度，而竣工验收备案是该制度的重要组成部分。根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔2003〕5号）规定，房屋建筑工程和市政基础设施工程“竣工验收核准”改为“告知性备案”。

（三）关于竣工验收与竣工验收备案的区别与联系

如上所述，竣工验收及竣工验收备案是两种不同的法律概念。

首先，竣工验收合格是工程交付的法定条件。工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。对于施工方而言，竣工验收合格的标志之一就是取得“五方主体”（建设、勘察、设计、施工、监理单位）盖章确认的验收记录表或合格表。

其次，建设工程竣工验收备案是一种程序性的管理制度。《建设工程质量管理条例》第49条规定明确表达了如下含义：（1）备案是告知性的，无需行政机关批准、回复；（2）“自建设工程竣工验收合格之日起15日内备案”表明了，备案是在竣工验收后，所以备案与否不会影响工程竣工验收合格的法律效力。

另外，行政主管部门只有收讫的权利。行政管理权力必须由法律授予，行政机关不得自行创设，是行政法的基本原则。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第6条规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”如果建设单位报送的竣工验收备案资料不齐全，行政机关可以要求补正，而不能因资料不齐全等问题来否定工程竣工验收合格的效力。

综上，工程竣工验收是由施工单位完工后启动，向建设单位提交竣工报告即完工报告，参与验收的各方对竣工验收达成一致意见的行为。竣工验收是各主体基于自主行为对施工单位是否全面履行合同义务、工程质量是否合格的一种确认，实际上，是具备民事法律行为的性质，效力及于各方。而竣工验收备案，是建设单位在工程竣工验收合格后向备案机关提交有关文件予以备案，以供查考的行为，是建设行政主管部门对建设工程质量进行监督管理的制度安排之一。

二、竣工验收备案的条件及性质

（一）竣工验收备案的条件

《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法（2009修正）》第5条规定，“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”

从上述条款可以看出，竣工验收备案所需要的资料，有的是施工单位提供的，比如工程质量保修书、竣工资料；有的是建设单位与施工单位及其他各方共同编制的，如竣工验收报告；有的是相关主管部门出具并由建设单位提交的，如规划、环保、消防等部门的许可或证明文件。

在竣工验收备案中，主体责任在于建设单位，但仍需要施工单位配合。《民法典》第509条第2款规定，“当事人应当遵循诚信原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”，配合竣工验收备案是施工单位的法定协作义务，施工单位应当诚信履行。在最高院（2018）最高法民申279号中，最高院认为“由施工单位协助办理涉案工程竣工验收、消防验收、综合验收及竣工验收备案的相关手续，是客观需要，也是诚实信用原则的必然要求”。

司法实务中，因为建设单位拖欠工程款或其他原因，施工单位因而不配合办理工程竣工验收备案手续，对此，法律并未规定施工单位不予配合的行政法律责任，只规定了施工单位应当承担民事法律责任。对于该问题，详见下文具体阐述。

（二）竣工验收备案的性质

关于竣工验收备案的性质，在司法实务中，主要存在两种观点。

第一种观点认为，对建筑工程的竣工验收备案，已由“审查性备案”调整为“告知性备案”，备案只是行政机关对建筑工程竣工验收的一种程序上的管理，是内部管理行为。根据目前的法律规定，备案机关不直接参加工程质量验收，只要满足竣工验收备案管理办法规定的条件，即应予备案。[1]

【相关司法判例】

（1）广东省高院在（2019）粤行终1517号案中认为，“竣工验收备案，是建设单位在工程竣工验收后向相关行政机关报送国家规定竣工验收备案的有关文件，接受监督检查并取得备案机关收讫确认的行为，是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，属于告知性备案行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。”

（2）北京市一中院在(2017)京01行终441号案中认为，“竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。”

（3）江苏省徐州市中院在（2021）苏03行终125号案中认为，“建设工程竣工验收备案是备案机关经对建设单位报送的竣工验收相关文件资料验证齐全后，在工程竣工验收备案表上签署文件收讫的一种登记备查行为，竣工验收是否合格并不以备案为生效要件，该行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实质影响。”

第二种观点认为，建设行政主管部门对竣工验收备案的行为符合行政行为的构成要件，属于法院行政诉讼受案范围。主要理由是，验收备案是《建设工程质量管理条例》规定的工程质量监督管理的最终环节，不仅具有程序性，更具有实质性。具体为，（1）验收备案管理监督的对象是全面的，不仅包括建设各方责任主体，也包括具体实施监督的机构；（2）验收备案监督的内容是全方位的，它对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告内容都享有监督权；（3）验收备案管理行为具有行政确认性。[2]

【相关司法判例】

（1）在2016年最高人民法院发布第12批指导性案例之案例五十九中，该案审理法院山东省济南中院认为，“建设工程消防验收备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，当事人对公安机关消防机构的消防验收备案结果通知行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。”

（2）浙江省台州中院在（2015）浙台行终字第65号案中认为，“建设行政主管部门在竣工验收备案行为中，除了接受建设单位向其报送的房屋竣工验收相关资料外，还要对备案资料进行审查。在审查过程中，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。该竣工验收备案行为是建设行政主管部门对建设工程履行监督和管理法定职责所作出的行为，对房地产开发商、购房者的权利义务会产生实质性影响。备案机关的行为系具体行政行为，相对人有权提起行政诉讼。”

三、承包人不配合办理竣工验收备案的处理

如上所述，组织竣工验收备案系建设单位的法定义务，施工单位主要为协作义务。现行法律规定了建设单位未履行竣工验收备案义务的行政法律责任，并未明确或规定施工方不配合竣工验收备案如何处理及法律责任。这或许源于立法者认为施工单位较建设单位属于弱势一方，故未规定承包人不配合办理竣工验收备案该如何处理。因此，这不能不说是当前制度设计上的缺陷。

对于该种情况，最高院相关司法判例明确了建设单位可以向施工单位主张民事责任，如在（2015）民一终字第269号案中明确“即使建设单位未按照施工合同约定支付工程款，施工单位仍应当履行协助义务，根据相关法律法规的规定和建设行政主管部门的要求，配合发包方完成竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续”；在（2020）最高法民申3463号认为，“施工方应当遵循诚实信用原则，按照便于发包方办理案涉工程竣工验收备案的要求提供相关工程施工资料。以未收到款项为由主张配合发包方办理竣工验收备案的条件不成就，没有事实依据，施工方相关申请理由不能成立。”；在（2018）最高法民终207号案中认为，“案涉工程竣工综合验收后，因施工单位不履行协助义务，拒绝配合建设单位完成竣工综合验收及竣工验收备案的相关手续，导致案涉工程无法及时为购房户办理房屋产权证书，相关损失应由施工单位承担”。

即便通过生效判决确定了施工单位应当配合建设单位办理竣工验收备案手续，但在执行上仍然存在障碍。比如，施工单位不再实际经营，工程资料遗失等，无法办理结算，抑或施工单位干脆拒绝配合办理……执行起来仍然困难重重。因此，单纯地通过诉讼方式难以实现诉讼目的。对此，笔者通过代理的相关司法案件，以及与不少建设主管部门（如广东、辽宁、山东、云南等地的住建部门）沟通，并检索相关司法判例，可以从以下几个方面预防或者解决该问题。

（一）在施工合同约定将办理竣工验收备案作为支付尾款的前提

施工包合同通常会约定根据施工进度来支付相应的工程进度款，待办理竣工验收备案时尚未支付的工程款往往已剩无几，如在合同约定施工单位的配合义务，建设单位此时以不支付工程款对抗施工单位收效甚微，且面临承担违约责任的风险。因此，建设单位应在承包合同中调整付款进度，约定较大比例的工程尾款待建设单位取得竣工备案后再支付。

同时，在合同中还应约定施工单位不配合办理竣工备案的具体行为，以工程款总额为基数，约定较高比例的违约金，可以在一定程度上防止施工单位无理增加工程款。

除上述约定外，在施工合同中还可以约定因施工单位不配合办理竣工备案导致建设单位对第三人承担违约责任的，建设单位有权向施工单位追索。

（二）申请建设行政主管部门将施工单位列入“黑名单”，暂停其参加工程投标和承接新的工程任务措施

建设行政主管部门负责建筑市场秩序的维护，如果施工单位一味无理取闹或者拒不配合建设单位办理竣工验收备案，导致无法办理房产证，房地产项目无法及时交付损害业主合法权利的，主管部门可以将施工单位列入当地“黑名单”，对其采取暂停其参加工程投标和承接新的工程任务措施，以此迫使承包人本着妥善处理问题的原则，与建设单位公平、公正地谈判。

比如，山东青岛莱西市城乡建设局于2017年8月18日发布的《关于印发<建设工程竣工验收备案纠纷处理工作程序>的通知》第4条规定，“建设单位和施工单位应把维护社会稳定作为企业自身责任和义务，严格履行合同条款。因调解无效引发影响社会稳定的群体事件，市城建局将依据法院判决或仲裁裁决，将建设单位、施工单位的不良行为记录在建设网上公示并记入诚信手册”。据此，施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，住建部门可以将施工单位的该行为记录在建设网上公示并记入诚信手册。

海口市住建局于2021年7月7日发布的《海口市房屋建筑工程竣工验收纠纷处理办法（征求意见稿）》第14条第2款规定，“施工单位未配合建设单位进行各项验收和竣工验收备案的，主管部门应当依照《海南省建筑市场诚信评价管理办法(试行)》的规定，将施工单位的不履行义务的不良行为信息依法录入海南省建筑工程全过程监管信息平台。符合规定的，应当列入诚信黑名单”。

（三）由建设单位委托鉴定机构出具安全性鉴定报告，代替竣工验收报告办理竣工验收备案

广东省东莞市建设局2008年的《东莞市建设局关于工程竣工验收备案纠纷的处理办法》，其中开篇即写明出台该文件的目的：“目前，因建设方与施工单位对合同工程价款和结算等纠纷，引起施工单位不交竣工验收资料、建设方迟迟不与施工单位结算，导致工程不能组织竣工验收或办理竣工验收备案，无法办理房产证，房地产项目将直接损害小业主的合法权益，引发造成社会不稳定的事件。”该办法第三条规定，“对因甲乙双方争议造成不能办理竣工验收备案的，采取以下办法处理：（一）由建设方提交担保金额为有争议部分造价的以施工方为受益人的支付担保（银行不可撤销保函），保函有效期至双方纠纷处理完毕，并签订解除担保手续，或法院判决执行完毕。保函由调解机构收存。（二）调解机构收到保函后5日内，施工方必须提交全部竣工验收资料，并配合建设方完成工程竣工验收和竣工验收备案。对无争议部分结算，建设方必须在竣工验收备案前支付给施工方。（三）施工方拒不提交有关竣工验收资料的，建设方可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。以安全性鉴定报告代替竣工验收报告办理竣工验收备案。”

东莞市的上述规定非常值得参考，在施工单位不配合进行竣工验收备案手续时，建设单位可以向法院起诉请求判决相关参建单位履行竣工验收义务。如果工程并没有进行实际验收，应允许建设单位请有资质的质量鉴定单位对工程进行质量鉴定，如果质量合格的，应以此为据并随同判决报建设主管部门备案。如果仅仅是不配合签署意见，应允许建设单位以判决文书作为资料申请备案。现实中建设主管部门，以施工单位或者其他参建单位没有盖章为由而简单的拒绝办理竣工备案手续，其实是一种机械的行政不作为。

对于东莞市的上述规定，在不少地区亦在实务过程中采取了该种做法：

1.2018年9月15日，山东潍坊坊子区住房和城乡建设局发布了《关于印发<建设工程竣工验收备案纠纷处理工作程序>的通知》，规定了“建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。在安全鉴定合格，项目符合规划，并通过消防、环保等专项验收的情况下，由住建部门出具房屋竣工验收情况证明。”

2.2017年8月18日，山东青岛莱西市城乡建设局发布了《关于印发<建设工程竣工验收备案纠纷处理工作程序>的通知》，规定了“施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。在安全鉴定合格,项目符合规划，并通过消防、环保等专项验收的情况下，由城建局出具房屋竣工验收情况证明。”

3.2019年12月，大连市庄河市《关于解决我市建设领域群众“办证难”共性问题的工作方案》载明：……二、明确目标，按期完成：在2019年12月末前全部解决我市建设领域群众“办证难”问题。……三、已售商品房不能办理产权小区以及历史遗留问题小区解决方案。（十三）港湾新城小区（一期）1.由昌盛街道委托有资质的鉴定机构对该小区进行工程质量鉴定，并出具《房屋安全性鉴定报告》。2.由昌盛街道委托消防安全评估机构和消防设施安全检测机构出具相关报告，以评估和检测合格意见代替消防竣工验收备案手续。[3]

4.2018年4月13日，江西省上饶县建设局、上饶县国土资源局、上饶县房地产管理局印发《书香名苑房地产开发项目协调会会议纪要》的通知，会议指出为化解矛盾、维护社会稳定，施工单位拒不提交有关竣工验收资料的，建设单位可以委托有司法鉴定资格的鉴定机构出具房屋建筑安全性鉴定报告。建设主管部门根据司法鉴定报告同意竣工验收备案。[4]

据此，虽无明确法律规定对施工单位拒不配合办理竣工验收备案作如何处理，但结合目前各地政策性文件，可以看出以“安全性鉴定报告”代替“竣工验收备案手续”的方式是一种很具有实操性的思路，解决施工单位拒不配合竣工验收及备案的问题。当然，建设单位也可以此作为谈判筹码，与施工单位进行谈判，以协商解决双方争议。

四、小结

通过对竣工验收、竣工验收备案概念及相关实务问题的梳理，根据上述简要分析，笔者就个人的学习思考小结如下，敬请大家指教：

第一，竣工验收和竣工验收备案的主体责任是建设单位。

第二，配合办理竣工验收和竣工验收备案是施工单位的法定义务、合同义务。

第三，施工单位拒绝配合办理竣工验收和竣工验收备案，建设单位应对方案可以为：

（1）利用合同违约责任条款，向施工单位施加压力；

（2）向施工单位所属的“集团”投诉，必要时，可与施工单位所属“集团”谈判；

（3）申请建设行政主管部门将施工单位列入“黑名单”；

（4）以“安全性鉴定报告”代替竣工验收报告办理竣工验收备案。

参考文献：

[1]常设中国建设工程法律论坛第八工作组编：《中国建设工程施工合同法律全书词条释义与实务指引（第二版）》，法律出版社2021年10月第1版，第827页。

[2]《审判研究》2016年第11期。

[3]详见辽宁省大连市中级人民法院（2021）辽02民终827号《庄河市昌盛街道打拉腰社区居民委员会、崔长政房屋买卖合同纠纷二审民事判决书》。

[4]详见江西省高级人民法院（2019）赣民终654号《上饶市鸿业建筑工程有限公司、上饶市尚雍置业有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书》。

本文作者：

王怀志，德恒昆明办公室律师；主要执业领域为房地产与建设工程、公司法律事务、民商事诉讼与仲裁等。

郑宏宇，德恒昆明办公室合伙人；主要执业领域为金融投资、建设工程、政府及公司法律事务、民商事诉讼等。

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