产品质量法第39条（未经加工制作的初级产品）

裁判要旨1. 产品质量法第二条第一款规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品经过“加工、制作”的产品，不包括内在质量主要取决于自然因素的产品因此，按照本条的规定，各种直接取之于自然界，未经加工、制作的产品，如西红柿等种植业、养殖业的初级产品，不适用产品质量法的规定，现在小编就来说说关于产品质量法第39条?下面内容希望能帮助到你，我们来一起看看吧!

产品质量法第39条

裁判要旨

1. 产品质量法第二条第一款规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。经过“加工、制作”的产品，不包括内在质量主要取决于自然因素的产品。因此，按照本条的规定，各种直接取之于自然界，未经加工、制作的产品，如西红柿等种植业、养殖业的初级产品，不适用产品质量法的规定。

2. 工商行政管理部门或者其他有关行政部门依照消费者权益保护法的规定责令改正，作出处罚，是在其他有关法律、法规未作规定的情况下，在其他法律、法规对处罚机关的处罚方式有规定时，则应当依照法律、法规的规定执行。

北京市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）京01行初1671号

原告中国某食品实业有限公司，住所地北京市朝阳区来广营东路**。

法定代表人李某，董事长。

委托代理人莫某，北京莫某律师事务所律师。

委托代理人马某，北京莫某律师事务所律师。

被告国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路**

法定代表人张某，局长。

委托代理人刘某，国家市场监督管理总局工作人员。

委托代理人刘某某，北京市康达律师事务所律师。

原告中国某食品实业有限公司（以下简称某食品公司）不服被告国家市场监督管理总局作出的（国）质检复决字〔2018〕58号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月3日公开开庭进行了审理，原告某食品公司之委托代理人马某，被告国家市场监督管理总局之委托代理人刘某、刘某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

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2018年8月19日，被告针对原告行政复议申请作出被诉复议决定，被告认为：关于本案行政处罚主体是否适格问题。本案某食品公司将从批发市场购买的普通“西红柿”、“千禧”、“黄圣女”进行分装、加贴有机认证标志后，冒充为有机产品进行销售。某食品公司上述违法行为明显违反了《有机产品认证管理办法》第三十三条关于“中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用”等相关规定。《有机产品认证管理办法》第四条第二款的规定，“地方各级质量技术监督部门按照职责分工，依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。”根据该规定，原北京市质量技术监督局（以下简称原北京市质监局）对某食品公司违反《有机产品认证管理办法》规定在非有机“西红柿”、“千禧”等加贴有机标志销售的行为有权进行监督管理并作出相应行政处罚。

关于原北京市质监局作出的京（稽）质监罚字〔2018〕5号《行政处罚决定》（以下简称行政处罚决定）认定事实是否错误问题。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十条规定，“执行法人或者非法人组织工作任务的人员，就其职权范围内的事项，以法人或者非法人组织的名义实施民事法律行为，对法人或者非法人组织产生效力”。本案违法行为发生时，胡某系某食品公司商超部经理，虽无证据证明其要求生产加工人员在非有机西红柿等加贴有机认证标志并销售的行为经某食品公司许可或收益，但该行为是在胡某职权范围内，对外以某食品公司名义组织实施发货及销售等行为，且售后违法所得4650.6元也归某食品公司所有，因此其产生的法律责任应当由某食品公司承担。故某食品公司认为原北京市质监局认定事实错误，混同员工与公司行为的观点，缺乏事实和法律依据，被告不予认可。

关于本案法律适用是否正确问题。原北京市质监局将某食品公司将非有机西红柿等加贴有机认证标志后，充作“有机西红柿”等销售的行为，认定为“属于生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为”，认为某食品公司违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第三十二条“生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品”的规定。某食品公司作为曾依法获得有机认证证书的生产经营企业，通过从批发市场采购非有机西红柿等加贴有机认证标志销售的方式牟取不当利益，明显违反了《有机产品认证管理办法》第三十三条“中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用”，第四十二条“有机产品销售单位和个人在采购、贮藏、运输、销售有机产品的活动中，应当符合有机产品国家标准的规定，保证销售的有机产品类别、范围和数量与销售证中的产品类别、范围和数量一致”等有关规定，属于违法使用有机认证标志行为。该违法使用认证标志行为损害了消费者合法权益，扰乱有机产品认证管理秩序，区别于一般意义上的生产销售不符合农产品质量安全标准农产品的行为，因此本案应当优先适用《有机产品认证管理办法》等相关规定。根据《有机产品认证管理办法》第五十五条的规定，未依照该办法第三十三条第一款的规定使用认证标志的，由地方认证监管部门责令改正，处一万元以上三万元以下罚款。另外某食品公司将非有机西红柿等加贴有机认证标志充作“有机西红柿”等销售的行为，也违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称消费者权益保护法）第二十三条“经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的，应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符”等相关规定。根据消费者权益保护法第五十六条“经营者有下列情形之一，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：…（二）在商品中掺杂、掺假、以假充真，以次充好，或者以不合格商品冒充合格商品的…”的规定，原北京市质监局作为市场监督部门亦有权据此作出相应行政处罚。因此，原北京市质监局依据产品质量法第三十二条、第五十条等规定，认定某食品公司存在“生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为”，并作出罚款17505.09元，没收违法所得4650.6元等行政处罚，该认定及行政处罚适用法律不准确。鉴于上述事实和理由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，决定：确认原北京市质监局作出的行政处罚适用依据错误，决定撤销行政处罚决定书，责令原北京市质监局重新作出行政处罚。

原告某食品公司诉称：1.被诉复议决定将胡某的行为认定为职务行为，属于认定事实错误，胡某为追求个人业绩，擅自安排员工把非有机的西红柿加贴有机标签的行为，既非其职权范围，又非原告授权，且原告已经向北京市公安局朝阳分局崔各庄派出所报案，公安将本案作为刑事案件予以正式受理，故胡某的行为不应再视为职务行为。2.被诉复议决定认为应当优先适用《有机产品认证管理办法》属于适用法律错误。《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称农产品质量安全法）是法律，而《有机产品认证管理办法》是部门规章。从法律效力层面上来说，二者是上位法与下位法的关系，对冒用农产品质量标志应如何处罚的问题，当农产品质量安全法和《有机产品认证管理办法》在处罚主体和处罚方式的规定上有冲突时，根据“上位法优于下位法”的原则，应当适用农产品质量安全法的相关规定。3.被诉复议决定援引消费者权益保护法第五十六条之规定，得出原北京市质监局是行政处罚的适格主体的结论，是对法律的曲解。对于冒用农产品质量标志的行为，农产品质量安全法已经非常明确地将行政处罚权赋予了县级以上农业行政主管部门，而被诉复议决定书援引消费者权益保护法第五十六条之规定，得出原北京市质监局有权进行行政处罚的结论，纯系对法律的曲解。根据该法条本义，对处罚机关和处罚方式，只有在“法律、法规未作规定的”情况下，方可由“工商行政管理部门或者其他有关行政部门”进行行政处罚，但是“其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行”。由于对冒用农产品质量标志行为的处罚机关和处罚方式，农产品质量安全法已经有专门规定，那么，应当依照农产品质量安全法规定来执行，即由县级以上农业行政主管部门处理、处罚。消费者权益保护法第五十六条之规定，只能得出原北京市质监局不是行政处罚的适格主体的结论。故请求法院判决撤销被诉复议决定，诉讼费用由被告承担。

原告于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，证明提出过行政复议；2.行政处罚决定，用以证明复议原行为违法；3.京公朝（崔）受案字〔2018〕000211号受案回执，用以证明是个人行为不是公司行为。

被告答辩及庭审中辩称：1.本案法律适用问题，原北京市质监局根据产品质量法第三十二条、第五十条等规定作出行政处罚，系适用法律有误，理由为产品质量法第二条规定，“本法所称产品是指经过加工、制作、用于销售的产品。”被告认为，本案原告将从批发市场购买的普通西红柿经简单包装后加贴有认证标志充作“有机西红柿”销售，不属于经过加工、制作过程，涉案的西红柿不属于产品质量法规定的产品范畴，故处罚决定适用法律不准确。2.原北京市质监局有权利作出行政处罚，依据是《有机产品认证管理办法》第四条第二款，该款规定质量技术监督部门对辖区内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作的职责。原告的行为违反了《有机产品认证管理办法》第三十三条关于“中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用”等相关规定。同时也违反了消费者权益保护法第二十三条、第五十六条也规定了相应处罚权，处罚权主体均是原北京市质监局，其作为有权机关，可以根据案件调查情况，对案件法律适用作出自主决定。被告复议过程中发现原北京市质监局作出的行政处罚适用法律依据错误，但该局对本案违法行为、违法事实的调查并无不当，程序合法，责令重新调查并无必要，因此依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”的规定，决定撤销行政处罚决定，责令重新作出行政处罚。综上，原告的诉讼请求与事实不符，缺乏法律依据，不应得到支持，请求法院予以驳回。

被告于法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，用以证明收到原告的行政复议申请；2.行政复议答复书和证据材料，用以证明被告作出行政复议决定具有事实依据。

庭审中，原告对被告提交的证据发表质证意见称：对被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。被告对于原告提交的证据发表质证意见称：对原告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。

本院对证据认证如下：原告提交的证据3不能证明其待证事项，本院不予采信。原告提交的其他证据及被告提交的证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，内容合法、真实，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。

经审理查明：2018年5月7日，原北京市质监局根据中央电视台“焦点访谈”栏目曝光的案件线索对原告立案进行调查。2018年5月11日，原北京市质监局调查终结，并向原告作出《行政处罚告知书》，告知其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有陈述申报的权利。2018年5月11日，原告提交陈述申辩意见。同日，原北京市质监局对陈述意见进行复核后，向原告作出行政处罚决定，认定原告将普通西红柿加贴有机认证标志后，充作“有机西红柿”销售的行为，属于生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为，违反了产品质量法第三十二条的规定，依据产品质量法第五十条的规定，责令其停止生产、销售以次充好的有机蔬菜，给予以下行政处罚：1.罚款17505.09元；2.没收违法所得4650.6元。罚没合计22155.69元。

原告获得有机产品认证证书编号为1290P1200211，有效期至2019年2月28日，认证类别为植物生产（获证蔬菜包括西红柿等23种），生产基地名称为中绿北京顺义有机基地地址：北京市顺义区龙湾屯史中坞村西。2018年5月7日，原告的有机认证证书已经被依法撤销。原告与北京翠微家园超市连锁经营有限责任公司牡丹园店为联营关系，由原告员工负责在超市中销售其产品。2018年7月9日被告收到原告的行政复议申请，复议请求为：撤销行政处罚决定，责令原北京市质监局向原告退还罚没款22155.69元。2018年8月19日被告作出被诉复议决定后送达原告，原告收到不服被诉复议决定，诉至本院。

庭审中，原告明确表示对被告作出被诉行政复议决定的程序没有异议。

另查明，因本市行政机关机构改革，新组建的北京市市场监管局承继行使原北京市质监局的相应职权。

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本院认为：综合各方诉辩主张，本案之主要争议焦点在于：第一、本案行政处罚主体是否适格；第二，行政处罚决定认定事实是否清楚；第三，本案行政处罚法律适用是否正确。

针对焦点问题之一，本案行政处罚主体是否适格。《有机产品认证管理办法》第三条规定，本办法所称有机产品，是指生产、加工和销售符合中国有机产品国家标准的供人类消费、动物食用的产品。本办法所称有机产品认证，是指认证机构依照本办法的规定，按照有机产品认证规则，对相关产品的生产、加工和销售活动符合中国有机产品国家标准进行的合格评定活动。《有机产品认证管理办法》第四条规定，，地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构按照职责分工依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。

《有机产品认证管理办法》第三十三条第一款规定，中国有机产品认证标志应当在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用。该办法第五十五条第二项规定认证委托人有未依照本办法第三十三条第一款的规定使用认证标志情形的，由地方认证监管部门责令改正，处一万元以上三万元以下罚款。本案原告将普通西红柿加贴有机认证标志后，充作“有机西红柿”进行销售的行为，属于未在认证证书限定的产品类别、范围和数量内使用中国有机产品认证标志的情形，依据上述规定，原北京市质监局有权针对上述行为进行处罚。

关于焦点问题之二，行政处罚决定认定事实是否清楚。原告认可存在涉案违法事实，但上诉主张该违法事实均为原告员工胡某个人行为，与原告公司无关。对此部分焦点问题，本院同意被诉复议决定的相关认定，涉案违法行为是在胡某职权范围内行使，对外亦是以原告名义组织实施发货及销售等行为，且售后违法所得归原告所有，其所产生的法律后果自然也应当由原告承担，原告关于行政处罚决定混同员工个人行为及公司行为的上诉主张，缺乏事实和法律规定，本院不予认可。因原告将普通西红柿加贴有机认证标志，充作“有机西红柿”销售的行为确实存在，被诉复议决定认定行政处罚决定适用依据错误，责令原北京市质监局重新作出行政处罚并无不当。

关于焦点问题三，本案行政处罚法律适用是否正确。行政处罚决定中认为原告将普通西红柿加贴有机认证标志后，充作“有机西红柿”销售的行为，属于生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为，违反了产品质量法第三十二条的规定，即生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。故原北京市质监局依照产品质量法第五十条的规定作出行政处罚。本院认为行政处罚的法律适用不正确，原因如下：产品质量法第二条第一款规定，本法所称产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。经过“加工、制作”的产品，不包括内在质量主要取决于自然因素的产品。因此，按照本条的规定，各种直接取之于自然界，未经加工、制作的产品，如西红柿等种植业、养殖业的初级产品，不适用产品质量法的规定。本案中西红柿等蔬菜确不属于产品质量法第二条第一款所规定之产品范畴。本案行政处罚决定依据产品质量法的规定作出处罚适用法律确属不当。

需要指出的是，被诉复议决定认为本案中所涉违法行为也违反了消费者权益保护法第二十三条第二款的规定：“经营者以广告、产品说明、实物样品或者其他方式表明商品或者服务的质量状况的，应当保证其提供的商品或者服务的实际质量与表明的质量状况相符”，根据消费者权益保护法第五十六条第一款第二项的规定，原北京市质监局有权作出行政处罚。本院认为被诉复议决定中的该部分认定对法律适用的理解不正确，消费者权益保护法第五十六条第一款第二项规定，经营者有下列情形之一的，除承担相应的民事责任外，其他有关法律、法规对处罚机关的处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行；法律、法规未作规定的，由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿、吊销营业执照：（二）在商品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的。

根据上述法律规定，工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正，作出处罚是在法律、法规未作规定的情况下，但本案属于其他法律、法规对处罚机关的处罚方式有规定，应当依照法律、法规的规定执行的情形，即农产品质量安全法对本案所涉违法行为作出了应当予以处罚的规定。农产品质量安全法第二条规定，本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。本法所称农产品质量安全，是指农产品质量符合保障人的健康、安全的要求。农产品质量安全法第三十二条规定，销售农产品必须符合农产品质量安全标准，生产者可以申请使用无公害农产品标准。农产品质量符合国家规定的有关优质农产品标准的，生产者可以申请使用相应的农产品质量标志。禁止冒用前款规定的农产品质量标志。农产品质量安全法第五十一条规定，违反本法第三十二条规定，冒用农产品质量标志的，责令改正，没收违法所得，并处二千元以上二万元以下罚款。该法第五十二条第一款规定上述处理、处罚由县级以上人民政府农业行政主管部门决定。农产品质量安全法所称农产品质量标志，是指由国家有关部门制定并发布，加施于获得特定质量认证的农产品的证明性标识，如无公害农产品、绿色食品、名牌农产品、有机农产品的标志。标志的使用涉及政府对农产品质量安全的保证和防止欺诈行为的监管，关系到生产者、经营者及消费者合法权益的维护，是国家有关部门对农产品质量安全进行有效监督和管理的重要手段。因此本案中原告将普通西红柿加贴有机认证标志后，充作“有机西红柿”销售的行为在农产品质量安全法中作出了应当予以处罚的规定。在此情况下，工商行政管理部门或者其他有关行政部门不宜再依据消费者权益保护法第五十六条第一款第二项对上述违法行为作出处罚。

本案中，农产品质量安全法对本案所涉违法行为作出了由县级以上人民政府农业主管部门予以决定处理、处罚的规定。《有机产品认证管理办法》亦将本案所涉违法行为的处罚权赋予了地方认证监管部门。因此，就本案而言，有权针对涉案违法行为作出处罚的行政主体并不相同，故只要在对同一违法行为不重复处罚的前提下，原北京市质监局若依据《有机产品认证管理办法》的相关规定针对违法行为进行处罚则并不违反上位法的规定，本案亦不存在应当优先适用何种法律规定的情况。据此，本案行政处罚决定依据产品质量法的规定作出处罚适用法律确属不当，在违法事实实际存在的情况下，北京市市场监督管理局可以根据案件调查情况，法律法规适用规则对本案的法律适用问题作出自主判断后，作出决定，被诉复议决定基于此撤销行政处罚决定书结论正确。

关于行政复议程序，原告明确表示对被告作出被诉复议决定的行政程序无异议。本院经审查，对该行政程序的合法性予以确认。

综上，被诉复议决定结论正确，程序合法，原告要求撤销被诉复议决定的上诉主张，均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告中国某食品实业有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告中国某食品实业有限公司负担（已交纳）。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。

审　判　长　　徐钟佳

审　判　员　　梁　菲

人民陪审员　　白淑香

二〇一九年四月二十二日

法官　助理　　武秀绘

书　记　员　　郝昊嵩

来源：北京行政裁判观察微信号、食品安全风向标

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