建国前的舒城县(民国县辖区二十年演化)

建国前的舒城县(民国县辖区二十年演化)(1)

作者:束文杰

稍早前发表的《安徽舒城:解读新发现!1943年《安徽省舒城县全图》》一文,其实对当时舒城的县辖区设置,已作过情况介绍。但仅仅是基于古旧地图的解读及延展,文章仍不够详实,缺少了系统性梳理。遂以此篇为基础,重拾故纸堆,探索民国地方自治。

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《安徽省舒城县全图》相关信息(来源 | 资料图片)

中国现代意义上的“地方自治”,可以追溯到清光绪三十四年(1908)十二月二十七日颁布的《城镇乡地方自治章程》。《章程》首先强调:“地方自治以专办地方公益事宜,辅佐官治为主”,而“地方公益事宜”则明确包括学务(教育)、卫生、道路工程、农工商务、善举(慈善)、公共营业及筹集款项等。同时,规定了:“凡府厅州县治城厢地方为城,其余市镇、村庄、屯集等各地方,人口满五万以上者为镇,人口不满五万者为乡。”城镇乡设立议事会、董事会(或乡董),为自治议事和执行机关。

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1909年《城镇乡地方自治章程要义》书影(来源 | 资料图片)

前一年(1907)出版的《续修舒城县志》,记载了乡里情况,即五乡(在城、东、西、南、北)二十六镇,其中五乡共编户四十五里(在城五里,其余十里)。东乡驻千人桥镇,西乡驻中梅河镇,南乡驻乌沙镇,北乡驻桃城镇。这种区划格局,一直持续到民国初年。

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1907年《舒城县境全图》(来源 | 资料图片)

民国十七年(1928)九月十五日,国民政府颁布了《县组织法》。《县组织法》首次提出了“区”的概念,按第一章第六条:“各县按其户口及地形分划为若干区”,并规定“每区至少应以二十村里组成之”,以“区”取代旧制“城镇乡”。其实,早在民国初年便有了“城区”、“镇区”和“乡区”的说法,如合肥时划为二十区(含城区、附郭区、镇区、乡区),但始终没有摆脱“城镇乡”的影子,并且设置数量较多。按第四章:“区置区公所,设区长一人(由区民选任),管理区自治事务”,设区助理员以辅助区长处理区务,设区丁以执行区务,其中区长、区助理员及区所属村长、里长(即村里制)组成区务会议。另设有监察委员会,由五或七人组成,“监察区财政并向县长纠举区长违法、失职等事”。同年十月二日,国民政府还公布了《区自治施行法》。

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1928年《县组织图》(来源 | 资料图片)

同年十月出版的《安徽省现行法规》,公布了《安徽省户口调查登记规则》。按《规则》:区内住户分编牌甲,以十户为一牌,十牌为一甲,即“区、保、甲、牌”,各置长一人。而此时的“保甲”属省内自发,尚未全面推行,因此强调了:户口调查“在各县保甲未办以前,得由县长委派保董、团总或各族户长及县属各公安局协助办理之”。

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1930年《合肥县旧区合并新区表》(来源 | 资料图片)

十八年(1929)六月五日,国民政府颁发了《修正县组织法》。这次修正恢复了乡镇建制,每区改成“应以二十至五十乡镇组成之”,并规定了“凡县内百户以上之村庄为乡”,“百户以上之街市地方为镇”,不满百户则“得联合各村庄”编入乡,以“乡镇制”取代了此前的“村里制”。区务会议组成人员亦改为“区所属乡长及镇长”,正式明确了“县政府—区公所—乡镇公所—闾长—邻长(闾邻制)”的县组织体系。同年十月十七日,国民政府公布了《县组织法施行法》,安徽等十二省位列第二批,“限于十九年(1930)八月终完成”。十九年(1930)九月二十五日,安徽省政府因“事项未能如限办竣”,曾呈请行政院“准予展期两个月”,得到了批准。

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《中国经济志》书影(来源 | 资料图片)

按二十六年(1937)六月出版的《中国经济志:安徽省寿县、霍邱、六安、合肥、舒城、霍山六县合编》(建设委员会经济调查所出版发行):二十年(1931),舒城改为五区。然而在十八年(1929)出版的《安徽全省户籍(十七年)第一次调查报告书》(安徽民政厅户籍登记处编辑发行)中,已经按照分区进行户口统计,舒城设有五区。由此可知,十七年(1928)至二十年(1931)间,舒城县当随《县组织法》及修正、本省实施而逐步推行。

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1928年《舒城县户口统计表》(来源 | 资料图片)

二十一年(1932)八月,豫鄂皖三省剿匪总司令部颁发《剿匪区内各县区公所组织条例》(以下称《组织条例》)和《剿匪区内各县编查保甲户口条例》(以下称《保甲条例》)。《组织条例》再次明确“划县属为若干区”,并规定“不得多于十区,少于四区”,区助理员改称区员,设一至二人。《保甲条例》重启推行保甲制度。按第二条:各县政府应“编组保甲,清查户口”。按第五条:保甲编组“以户为单位,户设户长,十户为甲,甲设甲长,十甲为保,保设保长”。按第六条:各保以“原有乡镇界址编定或合并数乡与镇编组一保”,即以保甲取代原有乡镇闾邻,但强调“不得分割本乡或本镇之一部(而)编入乡镇之保”,实际上考虑形势变化迅速,以备不时之需。两年后(1934),行政院通令各省市推行。同年(1934)十二月三十日,南昌行营颁发《剿匪省份各县分区设署办法大纲》。

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1934年《安徽省第三行政督察区所辖各县分区图》(来源 | 资料图片)

二十三年度(1934)《安徽省统计年鉴》:第一区驻城内,第二区驻南港,第三区驻西汤池,第四区驻中梅河,第五区驻桃溪镇。全县共辖五区、五十六联保、611保、6130甲。二十四年(1935)九月,并为三区,设立区署。第一区驻城内,第二区驻中梅河,第三区驻晓天。同年十一月十八日,以潜(山)、桐(城)、舒(城)三县交界地方呈报省府,正式成立岳西县,其中舒城县划出第三区十二保。次年(1936)二月,省政府咨内政部,请准设置岳西县,以利地方行政,行政院予以核准。

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1935年《舒霍潜太边境拟设岳西县治区域图》(来源 | 资料图片)

二十六年(1937)六月三日,行政院公布《各县分区设署暂行规程》。《规程》将各县调整“酌划为三区至六区,设立区署”,“各区名称以数字定之”,即“定名为某县政府第几区区署”,并分甲、乙、丙三种等级。这次有项重要决定——“县政府所在地之区署暂不设置”,如“非必要时得附设于县政府内”。区署设区长一人,区员一至三人、巡官一人,事务员一人、助理事务员一人、录事一人,区丁二或三人。其中,区长、区员或巡官分别改由县长和区长遴选产生。

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1937年《舒城县区图》(来源 | 资料图片)

二十七年(1938)六月七日,舒城县政府连夜迁往中梅河。八日,日军从合肥进犯舒城,下午四时许侵占县城。是月,全县划为四区三镇五十四乡。第一区驻城关,第二区驻千人桥,第三区驻晓天,第四区驻中梅河,三镇即城关镇、梅河镇、桃溪镇。至二十九年(1940)前,曾有杨刚、李竹平、廖量之、郝孑等数名中共党员,先后担任四区区长。

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日军占领舒城(来源 | 资料图片)

二十八年(1939)九月十九日,行政院公布《县各级组织纲要》。按《纲要》:县以下为乡(镇),乡(镇)内之编制为保甲,即乡(镇)保甲制度。而区署不再是“必需”,以“县之面积过大或有特殊情况”才设区署,以十五至三十乡(镇)为标准,且作为“县政府辅助机关”,仅仅“代表县政府督导各乡(镇)办理各项行政及自治事务”,核心还是围绕乡(镇)保甲“新制”发挥过渡作用。区署设区长一人、指导员二至五人(分掌民政、财政、建设、教育、军事等事项)。区署所在地设警察所,受区长指挥。区设建设委员会,“为区内乡村建设之研究、设计、协助、建议之机关”,区长担任主席。

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1940年《修正县各级组织关系图》(来源 | 资料图片)

二十九年度(1940)《安徽省行政计划》根据《纲要》,拟“将各县区署酌为裁减,俾节经费”,而符规定。《计划》提出了:第一区署,一律裁撤。安全县份,人口在十万以上,如舒城等二十七县,原设区署,以裁撤为原则,但冲要地方,情形特殊,仍由县长斟酌地方形势及治安状况,予以保留。区署设区长一人、指导员三人(分掌民政教育、财政建设、军事等),办事员一人、录事二人,此外仍设区丁四名、伙夫一名。拟自二十九年(1940)一月起实行。同年四月三十日,行政院公布《县政府分区设署规程》。值得注意的是,这份《规程》新提出:名称“或冠以所在地地名及含有历史与地理意义之名称”,打破了以数字为主的固有命名规则。舒城县第一区(又称城关区),当在公布不久后撤销,改由县府直属,第二、三、四区亦改称为千人桥区、梅河区、晓天区,设立三区署。

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1943年《安徽省舒城县全图》(来源 | 资料图片)

三十五年(1946)四月,全县三区署遵奉省令裁撤。按《舒城县参议会第一届第三次大会会刊》:裁撤不久,梅河绅商陆镜清等十五人联名呈请保留梅河区署,晓天区属各乡并归指挥。“嗣奉省令核准”,改设山七里河区署,署址尚未勘定,暂就梅河原署办公。由于形势的变化,三十六年(1947)以后至解放前夕,各区署恢复,仍正常运行。根据曾任县警察局巡官吴方全的回忆:三十六年(1947)六月二十日和二十四日,中梅河、晓天分别召开所属区、乡、镇长会议,进行“清剿部署”。七月廿四日,吴从白马宕赶到千人桥东闸外区署,晋见县长彭国治。八月初,在经历了解放军首占城关后,县府强令全县四区五十四乡镇扩大武装编制,以求“自卫”。实际上,此时区署的恢复,更多为了联防需要,强化统一部署,但已然日落西山,败局既定,再多的动作也是无用功。

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刘邓大军解放舒城(来源 | 资料图片)

从二十余年的设区进程和演化,不难看出国民政府地方自治的困难与曲折,而朝令夕改的条条律文,更是其治理混乱和执行不力的见证,具体成效显而易见。当然,不可否认的是,民国时期县辖区的探索,既是中国近代化事业曲折前进阶段的重要举措,又为新中国地方行政制度的建设,提供了宝贵而丰富的经验和教训。

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西门老当铺,城关区署旧址(摄影 | 张振超)

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  • 作者:束文杰
  • 参考:《城镇乡地方自治章程》、《县组织法》、《区自治施行法》、《安徽省现行法规》、《修正县组织法》、《县组织法施行法》、《剿匪区内各县区公所组织条例》、《剿匪区内各县编查保甲户口条例》、《剿匪省份各县分区设署办法大纲》、《各县分区设署暂行规程》、《县各级组织纲要》、《县政府分区设署规程》、《国民政府公报》、《军政旬刊》、《绥靖旬刊》、《中央周报》、《中国经济志》、《安徽省统计年鉴》、《安徽省民政统计》、《安徽省行政计划》、《实报告:合肥财政》、《舒城县志》、《安徽省舒城县全图》、《舒城县参议会第一届第三次大会会刊》、《舒城县邮电志》、《舒城文史资料》、《舒城革命斗争大事记》、《舒城革命史》、“中央研究院”人社中心、卜筑居、往期文章等
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