全国多地已加强对槟榔的监管（槟榔管理陷尴尬）

最近，浙江省义乌市“禁售”槟榔的消息引发关注。义乌市市场监督管理局食品监管科相关人士9月20日表示，“目前没有接到在全市下架槟榔的说法，而是要把槟榔当做‘槟榔制品’来销售，不得按照食品来销售。且要分区域售卖，槟榔不能跟食品混在一起售卖。”

然而，公开信息显示，四川省多地以及江西南昌等地已经下发通知，要求食品经营者不得将槟榔制品作为食品销售。江西南昌要求，食品经营者不得再购进槟榔制品。

对于槟榔制品的管理，目前国家层面已经明确要求不再按食品属性来管理，负责食品生产流通监管的国家市场监管总局在2021年亦给湖南省和海南省市场监管局印发通知，明确这一要求。

但槟榔制品是否彻底禁售？如果不禁售，按什么模式监管，仍是尚未捋清的问题。此外，在互联网电商平台上，标注为食品店的多个商家仍然在销售产自湖南的槟榔制品，相关执法也有待落实。

槟榔果实。

身份尴尬

9月10日，曾参加湖南卫视综艺《快乐男声》并获得长沙赛区20强出道的歌手傅松因口腔癌去世，年仅36岁。生前，傅松曾拍摄影片，劝网友远离槟榔。傅松的死亦引发了公众对槟榔危害的又一次密集关注。

此前多年，槟榔曾经确实是作为食品来管理的，但2020年之后发生了变化。

2007年，原国家质量监督检验检疫总局曾明确指出：“将食用槟榔按28大类中其他食品类进行发证和市场准入管理。”一直到2016年，海南等地仍保留《食用槟榔》的食品质量地方标准。

不过，近几年，国家层面的各个部门对槟榔的经营采取趋于严管的态度。

原国家食药监总局在2017年公布致癌物清单时，将槟榔果列入一级致癌物。国际癌症研究署（IARC）在此之前已表达了这一观点。

2019年发布的《国家卫生健康委办公厅关于进一步加强食品安全地方标准管理工作的通知》明确，列入国家药典的物质（列入按照传统既是食品又是中药材物质目录的除外）不得制定食品安全的地方标准。

由于槟榔已经列入《中国药典》，因此按照上述通知，槟榔将不得制定食品安全的地方标准，也就会失去食品的身份。

多年来，来自湖南槟榔产业的代表透过人大代表的身份呼吁将食用槟榔列入“国家药食同源目录”，从而“曲线救国”给槟榔争取一个合法的“食品”身份，但国家卫健委一直未准许将槟榔列入相关目录。

2020年，国家市场监管总局发布的《食品生产许可分类目录》亦没有“食用槟榔”的身影。

就在这些年里，槟榔产业宣传势头却愈发猛烈，利用综艺节目打广告，也逐渐打入我国更多非传统食用槟榔的地区，引发社会担忧。

2021年9月17日，国家广播电视总局明令禁止了“利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品”的行为。

与此同时，国家市场监管总局的态度也更明确了。

2021年9月26日，国家市场监督管理总局办公厅印发了《关于槟榔制品监管有关事项的通知》（下简称《通知》），明确要求“对槟榔不再按食品进行监管”。

国家市场监督管理总局办公厅发文。

上述国家市场监管总局的通知直接发向湖南省和海南省市场监管局，同时抄送各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的市场监管局。

《通知》称，国家卫生健康委明确，国际癌症研究署（IARC）将槟榔列为1类致癌物，确定咀嚼槟榔与口腔癌、食管癌、肝癌等疾病密切相关，未批准槟榔为新食品原料、未将其纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录，依据食品安全法相关规定，不应再按食品对槟榔进行监管。

《通知》还要求：湖南和海南两省的市场监管局“主动向地方党委和政府汇报食品安全法律法规规定、国家卫生健康委意见和总局相关工作要求，推动地方党委和政府落实属地管理责任，着力解决槟榔监管问题，妥善做好相关工作，并及时向总局报告地方监管工作进展。”

嚼食的槟榔。

槟榔下架

各个部门的一系列《通知》对地方监管执法的影响在2022年逐渐显现。近日，浙江义乌的监管要求即是一例，但这并不是孤例。

值得注意的是，四川省多地已经明确要求槟榔下架。

9月19日，四川省南充市营山县市场监督管理局微信公号发布消息称，为落实四川省市场监督管理局办公室《关于加强槟榔制品销售监管的通知》要求，有效监管槟榔及槟榔制品销售行为，近日，营山县市场监管局组织全县槟榔代理商和经销商进行了集体约谈。

会上，营山县市场监督管理局的工作人员宣读了国家市场总局的《关于槟榔制品监管有关事项的通知》和四川省市场监管局办公室《关于加强槟榔制品销售监管的通知》，分析了营山县当前槟榔销售情况，明确了将如何落实最新规定。

据悉，会议要求，“各经营户不得销售食品包装和标签标识的槟榔及槟榔制品；对食品经营场所销售槟榔及槟榔制品的，立即联系食品经营单位下架，如有违法行为，将依法查处。”

此外，9月16日，成都市新津区市场监管局微信公号消息也提到，为进一步加强槟榔制品销售监管，近日，花桥所开展槟榔制品专项清查行动。此次行动将校园周边、超市、便利店、小型商场等作为重点检查区域，深入排查违规销售槟榔行为。“目前共检查便利店、超市等食品经营单位10家，发现有6家食品经营户销售槟榔的情况，已责令其立即下架。”

9月21日，据南昌日报报道，近日，南昌市市场监督管理局发出通知，要求全市食品经营者不得将槟榔制品作为食品销售，对发现的误导消费者、销售标签标示不符合要求食品等违法违规行为予以查处。

“考虑到目前市面上槟榔产品存量较大，同时还需给商家退货的缓冲时间。”南昌市市场监督管理局食品流通监管科副科长任初杰表示，事实上要求商家“下架”槟榔的工作已经开展了一段时间，各县区市场监督管理局已对商家发出下架槟榔的通知，同时不得再购进槟榔。

厦门是中国最早禁止生产和销售槟榔的城市。

1994年，厦门市政府颁布了《关于在本市辖区内禁止生产、销售和食用槟榔的通告》，1996年又制定发布了《厦门市禁止生产、销售和食用槟榔规定》。规定中提到，“任何单位和个人不得在本市辖区内生产、销售和食用槟榔。槟榔作为药品在医疗、药店等单位经销和患者食用的除外。”

值得注意的是，厦门市在2022年也采取了更强力的监管行动。

2022年，厦门市市场监督管理局也在全市范围，组织开展槟榔产品专项清查行动。翔安区一基层市场监管所利用线上外卖平台检索违规销售槟榔的商家，再进行线下检查，截至8月已立案9起，销毁槟榔产品约300包。

今年3月，厦门还查处了当地首起槟榔批发案。海沧区执法人员发现某店铺批发了张新发、口味王、湘左记等品牌槟榔，装入7个麻袋，共计1073包。

在电商平台上，产自湖南的槟榔制品在各个网络食品店上售卖。

网络售卖

值得注意的是，在网络电商平台上，产自湖南的槟榔制品仍在各个网络食品店上向全国各地售卖，而且购买享有相关促销优惠。

而美团买菜、饿了么等外卖、跑腿服务平台上也都能搜到就近提供槟榔售卖的店家。这些槟榔制品仍然以“食品”、“零食”的身份售卖中。

南都记者在平台上搜到附近一家便利店正售卖张新发、口味王等槟榔制品。平台上的槟榔制品包装上显示“食用槟榔”、“通过食品安全体系认证”等内容。

槟榔树。海南是全国最大的槟榔生产地。

产业博弈

在我国，槟榔的加工在湖南，种植则在海南。海南省槟榔种植面积占全国面积的95%以上，几乎做到了原料的垄断。强力监管也将影响两省相关产业。

公开资料显示，海南的种植业正做转型的准备。据央视《中国三农报道》今年3月的一则报道：去年，国家市场监督管理总局在《关于槟榔制品有关事项的通知》中指出，槟榔制品将不作为食品进行监管，这样就不能给槟榔的生产厂家颁发相应的食品生产许可证，现有的槟榔加工企业就有停产的可能。为了预防槟榔种植户的收入降低，海南省万宁市通过发展“林下复合种植”提供了解决方案。

万宁市是海南省乃至全国最大的槟榔生产地，槟榔种植面积53.4万亩，曾经是当地的支柱性产业。

湖南和海南两省份在2021年9月收到国家市场总局的《通知》之后，也开始采取相关行动。

2021年12月20日，湖南省市场监管局、工信厅、卫健委和广电局四部门印发了《关于进一步规范槟榔制品生产经营活动的通知》。该通知要求，“严控槟榔产能增量，严格控制新建新办生产企业数量，严格防止槟榔产业粗放型外延扩张”。2022年2月1日起，不再对槟榔实行食品生产许可审批和监管，槟榔制品包装不得按预包装食品标准使用食品的标识标注。

湖南省市场监管局、工信厅、卫健委和广电局四部门发文。

2022年1月28日，海南省市场监管局也印发了一份《关于槟榔制品有关生产经营活动的通知》。海南同样提出，2022年2月1日之前按照《食品生产许可管理办法》规定的程序，注销涉及槟榔的《食品生产许可证》，同时废止地方标准《食用槟榔》；自2022年4月1日起，流通领域不得销售食品包装和标签标识的槟榔制品。

海南省市场监管局发文。

但是两个省份都未明确，不按食品监管槟榔之后，究竟以什么身份来监管槟榔，也未提出食品店要下架的要求。有食品行业的人士认为，槟榔实质上已经成为“不按食品监管的食品”。

虽然出台了文件响应新的监管要求，但湖南和海南囿于产业利益也在给本土产业寻找出路。

湖南省人大常委会法制工作委员会副主任胡雪清2021年在《关于槟榔加工管理的立法思考》一文中这样写道，“人们是咀嚼槟榔，享受咀嚼的味道，槟榔嚼烂后的渣渣并没有吞到肚子里，而是全部吐出来了，所以槟榔本身就不是食品。在立法中可以将槟榔定性为‘咀嚼嗜好品’。

“把槟榔从食品改为咀嚼嗜好品，并不改变人们咀嚼槟榔的行为，对槟榔的加工和销售不会有实质性改变。”对于不能续发食品生产许可，胡雪清表示，“我们可以创设新的许可。设区的市的人大在进行地方立法时，完全有权设定槟榔为咀嚼嗜好品的加工许可。”

在此之前，湖南省市场监管局也曾计划通过地方立法确定槟榔“地方特色产品”定位。《湖南省槟榔制品管理办法》(草案送审稿)一度纳入湖南省政府2021年立法计划调研论证项目。

据胡雪清称，“湖南省有的市已经准备进行槟榔加工管理立法，但在遇到诸多问题后，又打了退堂鼓。”

胡雪清还提到，行政许可法第十五条规定，“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规”。

“按此规定，省人民政府的规章只能设定为期一年的临时许可，所以由政府制定规章，不能从根本上解决问题。”他说。

胡雪清亦认为，“湖南的槟榔加工，主要分布在湘潭、益阳、邵阳等地，在全省没有普遍性，因此，由省人大常委会立法也不合适。最好的办法是由湘潭、益阳、邵阳市人大常委会根据本地实际制定地方性法规。”

湖南省的立法者似乎对槟榔的危害结论还有存疑。今年3月7日，湖南省人大法制委副主任委员、常委会法工委主任吴秋菊率队赴益阳市开展槟榔产业立法调研。

调研过程中，吴秋菊称，“槟榔已经成为湖南乃至全国大部分省份群众的重要消费品，有需求才有生产，何去何从要实事求是进行评估。”

南都此前报道：

嚼槟榔致癌又上瘾，为何管不住？槟榔正名博弈背后的产业扩张

采写：南都记者 吴斌 发自北京

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