澳门居留条件（澳门现行居留制度和澳门人才需求有矛盾）

原题：澳门引进人才是否需要放宽居留权（上）？——现行居留制度和澳门人才需求有矛盾；放宽后有助于为澳门引入人才吗？（本文近五千字，阅读需要15分钟）

近期关于居留法律制度的探讨成为社会的一个焦点，引起社会关注。据悉政府提交的法案新文本，建议获临时居留许可的人士若频繁及有规律来澳就学、工作和从商，即使不在本澳留宿，仍视为在澳门通常居住。对于政府有关修法建议，社会上存有不同意见，值得深入探讨。

今期的时事辩论话题，我们邀请了力图律师事务所合伙人林笑云大律师、澳门立法会郑安庭议员、澳门社会综合研究学会葛万金会长、澳门职业培训暨终身学习协会肖代柏顾问，就澳门居留制度改革以及如何吸引人才等问题进行客观理性探讨和分析，并提出各自的见解。希望今次的探讨，能给澳门社会带来积极的声音和有益的启示，供政府及相关部门参考。

今次讨论围绕下列议题展开：澳门现行技术移民制度、人才战略与湾区融合发展，这两者之间是否存在矛盾？如果有，主要是什么矛盾？澳门经济多元发展需要引进人才，因此澳门需要放宽居留权吗？具体谈谈如果放宽有何利弊？此外，人才是推动经济发展的主体，澳门需要引进什么样的人才来促进经济多元发展？世界上不少国家和地区均采取了一系列优惠政策吸引人才，澳门需如何完善人才引进政策，有利引进真正的人才？

现行居留制度和澳门人才需求有矛盾

澳门现行技术移民制度、人才战略与湾区融合发展，这两者之间是否存在矛盾？如果有，主要是什么矛盾？

力图律师事务所合伙人林笑云大律师：我们现在的人才、投资、居留的法律，要求人要留在澳门，这点和澳门的发展定位有些矛盾之处，例如投资者可能有需要去葡语国家或融入大湾区九市投资或工作，我有客户来澳门成立公司后，去非洲从事建筑行业，是以澳门公司的身份去非洲投资的，那么他怎么可能常在澳门呢？

他因为工程关系留在非洲的时间较多。我们如果在葡语国家或内地有投资或工作，人就可能不在澳门，但不代表他们从事的投资没有为澳门带来贡献或对澳门经济适度多元化毫无作用。我认为需要在澳门固定居住一定日数要求是不合理的，应更全面及立体地分析是否在澳门通常居住，并尤其考虑其不在澳门的理由，是否也能充分显示出其有对澳门作出贡献或有利于澳门社会及经济的发展。

经济适度多元在疫情下显得格外重要，为达至有关效果，专业人才的引入可以为市场带来活力。有关人才来澳后很有可能派到外地工作或进行投资，不在澳门的情况并不鲜见。我认为制度有改善的空间，不应该有这个日数的限制，不能把人困在弹丸之地的澳门。

澳门立法会郑安庭议员：澳门经济产业结构单一，政府为改变当前形势提出了“经济适度多元”的发展方向，好让本澳社会经济能够健康发展，但“人才支撑发展，发展孕育人才”。澳门经济适度多元发展，有赖不同行业、不同专业的人才队伍的支撑，尤其有赖当前青年人的成长。

一直以来，引进来、走出去是人才发展战略的两个并重的要素，两者并不矛盾。引进人才，填补澳门某些领域的人才缺口，对本澳相关产业的发展能起到传、帮、带的作用，在很大程度上能推动本澳经济多元化的速度。然而澳门人“走出去”前往不同地区发展，通过多领域、多层次的人才跨地区交流，不仅有助于提升本澳人才的竞争力，更能催生更多创新灵感及火花，有利于整个大湾区与澳门联动发展。

澳门社会综合研究学会葛万金会长：澳门现行之技术移民制度以及吸纳人才的政策与大湾区融合发展存在结构性之矛盾, 如果特区政府在此方面没有什么改变, 则会欠缺与大湾区城市竞争人才的能力。

现时全球各国或城市都存在人才竞争或不人才足之问题, 在解决人才问题的政策上可以分为两方面：一是利用极为吸引的优惠政策, 如提供创业基金、房屋补助或居留权利来吸引人才落户；其次就是利用本身的高等教育机构设立国家或地区未来发展的重点项目, 开设课程来培养高端人材, 以补充在此方面的不足, 但此方面时间较长, 失去了实时的竞争能力。

澳门在人才战略政策方面, 在不同时期亦有设置类似的方案, 但因监管及目标欠缺清晰, 因此感到多年来的工作停滞不前, 未能为本地区发展带来动力。

从年前澳门贸易投资促进局的贪渎案件得知, 先前设立的投资移民政策、专才移民政策都因监管失效及批给过程中出现人为干扰的因素, 被司法部门提出检控, 可知问题的严重性。亦因此导致现时特区政府在人才政策方面作出全面检讨, 加上新冠肺炎疫情的影响, 故这两年能利用专才政策来澳就业或发展的人数不多, 对澳门地区产业多元发展及人才引进方面, 产生阻碍, 希望政府能迅速制定完善的引才方案, 加快澳门在此方面的步伐, 好与大湾区发展接轨。

澳门职业培训暨终身学习协会肖代柏顾问：随着2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》的颁布，粤港澳大湾区融合发展成为国家发展战略，大湾区迎来高速融合发展的新时期。融合发展的前提是需要促进各地在人才、经济、法律、技术、信息等各方面的互通互融。尤其人才资源是区域融合发展的首要生产要素，目前澳门的人才短缺问题对澳门深度参与粤港澳大湾区建设、实现经济适度多元发展造成较大制约。

澳门与大湾区的融合发展，势必需要在澳门现有人才政策的基础上，制定澳门人才资源长远发展战略规划。但目前澳门移民制度及其执行与未来人才资源的战略考虑有诸多矛盾之处，如要求内地居留申请人花巨资购买第三国身份。

近年部分非永久性居民向特区政府有关部门申请临时居留许可续期时遭到拒绝，政府法律顾问认为申请人不符合法律规定的“通常居住”的要求，认为“通常居住”最低限度必须在澳门地区实际居住。

这些方面的标准不一致影响了澳门移民政策的权威性，对澳门移民人群的工作生活家庭造成了严重的影响。尤其是澳门贸促局官员的违法事件后对移民政策的曲解导致相当一部分居留续期申请和转永久居民申请严重滞后，造成申请人家庭及工作生活的严重影响。

凡此种种，不一而足，这些矛盾不解决，不可避免地会影响澳门融入大湾区发展的人才资源战略。

反观邻近的香港的专才输入计划是一项设有配额的移民吸纳计划，旨在吸引新入境而不具有进入香港和在香港逗留权利的高技术人才或优才来港定居，藉以提升香港在全球市场的竞争力。获批准的申请人无须在来港定居前先获得本地雇主聘任。

稍远一点的新加坡，其政府欢迎世界各国人才精英来新加坡就业定居。大学学历以上人士、专业技术人才可申请成为新加坡永久居民。只要获得当地公司雇用，获得就业准证(EP)，准证持有人可向移民局递交永久居民申请，批准后成为永久居民(PR)。

放宽居留权会否有助引入人才

澳门经济多元发展需要引进人才，因此澳门需要放宽居留权吗？如果放宽有何利弊？请具体谈谈。

力图律师事务所合伙人林笑云大律师：我认为不是放宽的问题，而是要清晰有关标准。对于行政当局或司法机关在近年来对法律的解读如认为不符合社会发展所需时，立法者便需要使有关的标准更具体化，使行政当局或司法机关在执行法律时，可因应社会现实的发展进行解释。有意申请到澳门的人才在理解有关前提要件后可自行考虑是否来澳发展。

澳门的居留权主要涉及家庭团聚、重大投资移民、人才居留这三种，我们需要清晰厘定标准：如投资的标准或产业是什么，是否符合澳门的政策；澳门社会发展所需人才的标准需要分类订出来，例如何为澳门所需的金融人才，需要更具体给予行政当局方向，以便对有关内容作出最合适的解释。而且这个标准需要公开化、透明化，让大家知道。我们现在这个制度是有完善的空间，但主要需要把标准清晰厘定。现在审批评核的标准仍不够透明,需要更具体公开出来，甚至在分数计算上可以有更具体的规则，审批时长或是否就特殊人才的审批订定更短的审批时长。

总体而言，有关准则需要细化和标准化,所以需要改善,要能够令到大家，尤其是人才有个清晰的理解。

澳门立法会郑安庭议员：澳门在未来引进人才的问题上，应该处理得更加严谨，不应随意放宽居留权。但是本人希望政府妥善处理好现时积压的技术移民个案。

贸促局2018年的弊案，积压了不少已取得非永久澳门身份证的技术移民的居留续期申请。其中不少技术移民长期为澳门的建设及发展做出了贡献，每年给政府纳税亦有供社保，且在澳门工作，仅在放工之后回珠海等地留宿。他们之中不少人由取得非永久居民身份证至今已许多年，从事的职业包括飞机工程师、会计师、金融分析师、大学教授等，确实运用自己的专业技能推动了澳门社会的发展，为澳门培养了不少本地人才，并已扎根澳门，陪伴澳门社会的成长。

目前在立法会讨论的出入境法律制度，针对技术移民如何满足“通常居住”，作出更加详细的规定。也就是说，非永久居民的身份证要获得续期的话，他们仍需要以澳门为工作中心，只不过可以不在澳门留宿而已。

事实上，第8/1999号法律《澳门特别行政区永久性居民及居留权法律》已经就“通常居住”给出了定义。根据该法第四条，“本法律规定的通常居住是指合法在澳门居住，并以澳门为常居地”，但是“如有任何人暂时不在澳门，并不表示该人已不再通常居于澳门”。为此需要考虑的因素包括：（一）不在澳门的原因、期间及次数；（二）是否在澳门有惯常住所；（三）是否受雇于澳门的机构；（四）其主要家庭成员﹐尤其是配偶及未成年子女的所在。

澳门社会综合研究学会葛万金会长：经济多元发展是特区政府甚至中央政府的期盼, 但经济多元要朝哪方面去发展, 目标要明确, 才能有针对性吸引人才来澳, 推动本地区之发展。

故此特区政府应首先订定未来中长期澳门产业发展的方向, 订定具吸引力及前瞻性之人才来澳优惠政策, 补充在此方面的不足, 再在高等教育机构的协助下, 设立专科课程来培育所需人才, 双向并行, 互补不足。

在放宽居留权方面, 本人则认为要细心思考及分析才作出决定较为合理, 因为当中涉及183天在澳居住期限是执行以久, 在家庭团聚、投资移民及专才移民政策上都同样执行, 如因吸纳人才而放宽居留权之限制, 那么其他方面亦是否都作出修改?

我个人认为, 人才是全球竞争的大方向, 但何谓人才? 人才如何评定? 都需有清楚的指标来作决定, 在需求哪方面的人才仍未有大方向大目标的时候, 就将居留权放宽, 是不符实际的做法, 只会引申更多的违法行为或灰色地带的出现, 值得三思。

本人建议在家团移民及投资移民方面保留现时的条款, 即每年须在澳居住183天, 为期七年, 才可将澳门居民身份转为“永久”；而在专才或高端人才政策上, 居留权所订之每年须在澳居住183天的限制不改, 但可将居留年期改为3年, 以提升吸纳人才之竞争力。

澳门职业培训暨终身学习协会肖代柏顾问：从目前澳门居留权申请及居留续期申请或转永久居民申请情况看，主要是2019年前后的居留权审批标准不一致，还不是是否需要放宽居留权的问题，应该是合理对现有法规进行修订，解决当下居留申请及续期或转永久的遗留问题。

政府在2021年5月25日就《澳门特别行政区出入境管控、逗留及居留许可的法律制度》法案向立法会提出建议：居留许可持有人如频繁及有规律来澳门就学、从事有偿职业活动，或从事企业活动，但没有留宿，视为在澳门“通常居住”。

此建议的提出，主要是为了明确众多临时居民续期或转永久申请中对居留方面的要求，方便经济财政司和贸易投资促进局等相关部门在实际执行本澳人才引进政策时有法可依，能够制订出具体的操作指引，尽快解决近年来已积压的数百宗申请案例。

该建议并非未放宽移民政策，因为在2019年初之前，政府有关部门根据有关法律规定，只要持有澳门身份证就视为在澳门“通常居住”，并不查询利害关系人实际在哪居住。

因“张祖荣一案”所带来的内外部压力，在没有明确操作指引的情况下，有关部门已悄然改变做法，在受理申请续期和转永久手续时突然提出要求在澳门每年留宿居住183天才能办理身份续期等法律手续，这并没有法律依据。那些每年在澳门留宿居住时间未达183天的申请群体人数众多，在这之前有关部门前线工作人员从未有向申请者明确说明有留宿的要求，造成政府对居留方面的要求前后不一致，引发了申请者群体恐慌和困惑，迭加疫情影响，申请者进退两难、处境艰难，也引发了社会对政府在人才引进工作的巨大质疑。

澳门是否需要放宽居留权申请，需要根据澳门未来的经济发展所需来判断，只要是澳门发展所需的人才且切实地为澳门的发展做出一定贡献的人才，澳门政府都应该引进。一个地区的人力资源保护政策肯定是不长久的，也是不利于自身人才资源的发展发展的，政府的温暖襁褓是无法培养出具有竞争力的人才的。（稿源：澳门月刊）

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