税务约谈意味什么（税务约谈的法律效力）

作为一种带有柔性色彩的规制工具，行政约谈日渐为各领域所推崇。环保领域、价格领域安全生产领域、互联网信息领域等，各地颁布了系列文件、出现了大量实践活动。

“约谈”最早用于我国香港地区，通常被称为“喝咖啡”制度，即官方文件中的“会晤”。行政约谈在我国大陆地区萌芽于2002年，“约谈”一词正式进入我国大陆官方文件是现已失效的2002年辽宁省地税局引发的《开展外籍人员个人所得税约谈工作》（辽地税函[2002]296）。也有人认为始于已失效的2003年北京地税局引发的《北京市地方税务局税务函告、约谈工作实施办法》（京地税检[2003]543号）。但可以肯定的是，行政约谈首先被地方适用于税收领域。

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什么是“约谈”？

威慑(deterrence)与遵从(compliance)是主导行政执法过程的两项基本理论，前者注重惩罚与强制，后者的出发点则是劝服与建议。遵从理论在假定前提、关注重点与内在逻辑等方面均有别于威慑理论，与行政约谈方式更为契合，能够提供具有建设性的指引。首先，遵从理论假定企业最初都是“守法公民”，企业违法并不仅仅是追求利润最大化而已，其行为动机是多元的。基于此，行政机关应当意识到企业之间的差异性，更为关注被约谈对象的具体情况，有的放矢地展开约谈。其次，遵从理论主张将着眼点放在潜在违法行为之上。申言之，在约谈过程中，行政机关重在通过劝服与建议等方式促使企业遵守法律，或是让其认识到一旦违法将会面临严厉惩罚，以此阻止潜在违法行为的发生。最后，遵从理论强调行政机关与企业之间的关系应当从对抗转向合作，保障行政实效展开有价值的交流与对话。

对于行政约谈的准确概念，目前学术界存在争议。邢鸿飞教授认为，“行政约谈是指当行政相对人涉嫌违法时，为防止违法行为的发生或蔓延，行政主体运用协商对话机制，通过与行政相对人‘秘密’交谈的方式传递警示信息，明确指出行政相对人的一种管理活动”。徐永寿教授认为，“行政约谈是指依法享受监督管理职权的行政主体，发现其所监管的行政相对人出现了特定问题，为了防止发生违法行为，在事先约定的时间、地点与行政相对人进行沟通、协商，然后给予警示、告诫的一种非强制行政行为”。

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“约谈”的法律性质

行政法律行为是指行政机关依职权作出的能够产生法律效果的行为；行政事实行为是指行政机关依职权作出的不具有法律效果的行为，二者的根本区别表现在：（一）是否以产生一定的法律效果为目的，即行政机关是否有产生变更或消灭行政法律关系的目的。（二）是否能够产生法律效果，即行政机关的行为是否产生、变更或消灭行政法律关系。行政约谈是行政主体希望达到一定行政目的而实施的行政行为，是由行政约谈双方的意思表示引起行政法律关系的产生、变更或消灭，行政约谈后双方达成合意形成《整改意见》，即引起行政法律行为的产生、变更或消灭，《整改意见》的内容是相对人应履行的义务。另外，行政约谈需要严格的程序来限制，其启动主体、启动条件、实施程序、后续程序都应有严格的规定。因此，行政约谈更符合行政法律行为的特征。

需要指出的是，行政法律行为又区分为型式化和未型式化两种，型式化行政行为是行政行为产生和发展过程中逐渐类型化，并得到法律认可二而制度化，未型式化行政行为是行政主体在行使行政权过程中，为适应社会管理的需要而实施的未经法律规定的各种形式的行政行为的总称。未型式化行政行为具有以下特征：自由裁量性、未经法定性、向型式化行政行为的过渡性和现实适应性的特征。

因此，如果将行政约谈界定为行政法律行为，则定性为未型式化行政行为更为合适。特别是，单一的传统行政行为不能满足行政行为的预期目的，行政约谈的现实适应性、方式新颖性、行为灵活性及柔和性受到行政机关的青睐。

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“约谈”的法律效力

目前，学术界普遍认为行政约谈属于非强制性行政行为的特点。所以，也有学者指出行政约谈不具有法律效力。不过，从实际上，这些观点混淆了法律强制了以及法律效力之间的关系，行政行为效力理论中，通常指出，行政行为的法律效力包括公定力、拘束力、确定力和执行力。在认定行政约谈法律属性时，实际上已经明确其与传统行政行为具有显著的差异，在法律效力上行政约谈同样也具有一定的特殊性。约谈机关决定实施约谈的目的是明确的，即其具有希望约谈对象能够作为或不作为某种行为的意思表示，通过行政约谈是可以从外部探知的，同时，通过行政约谈结果，将会直接对于约谈对象的行为决定产生重要影响。

需要指出的是，由于法律法规的缺失，缺少相关顶层设计，行政约谈制度在实践中出现了强制化的倾向，只把行政约谈作为一个辅助工具，或者一种合法的补充，表面上采取的是行政约谈，实际上仍然是强制行政。行政约谈的强制化，不仅缺少上位法的支撑，也削弱了行政约谈的效力，违背了行政约谈的性质。在现实中，行政相对人针对行政约谈，普遍会主动合作，希望能够实现自身和行政机关的“双赢”，对于行政相对人在参加约谈、接受约谈建议方面，行政机关不应采取强制措施，可以依据其违法行为，根据现有法律法规的相关条款对行政相对人进行处理即可。

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税务约谈的流程

目前，地方规范性文件是“行政约谈”的主力军，中央政府各部门出台的有关“约谈”的规范性文件，主要集中在食品安全、电力安全、安全生产、互联网信息、重大事故、工程质量等，针对税务约谈，财税主管部门并未出台全国性文件，地方性文件也较少，以下以2011年吐鲁番地区地方税务局发布的《税务约谈暂行办法（试行）》（吐鲁番地区地方税务局公告2011年第1号）为例，一窥税务约谈的相关流程和规范：

税务约谈暂行办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为了加强税收征收管理，规范税务执法行为，维护纳税人、扣缴义务人（以下统称纳税人）的合法权益，营造依法纳税、诚信纳税的税收环境，提高税务机关工作效率、质量和服务水平，根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》《纳税评估管理办法（试行）》的有关规定，结合我地区税收征管工作实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的税务约谈，是指税务机关在一定时期内，对所辖纳税人或扣缴义务人的申报纳税情况、发票使用情况相关的纳税资料进行评估分析，发现纳税异常情况或疑点；在日常检查、税务稽查实施之前，或纳税评估过程中，约请纳税人或扣缴义务人到税务机关进行解释、说明，并给予政策性宣传和辅导，要求纳税人自查自纠，依法补缴税款的一项工作制度。

第三条 税务约谈应当坚持便捷、有效和方便纳税人的原则。

第四条 税务机关在日常检查、税务稽查实施之前，或纳税评估过程中实施税务约谈的适用本办法。

第二章 税务约谈的对象及方式

第五条 税务约谈的对象主要是企业财务会计人员，因工作需要必须约谈企业其他相关人员的，应通过企业财务部门进行安排。

第六条 纳税人可以委托具有执业资格的税务代理人进行税务约谈。税务代理人代表纳税人进行税务约谈时，应向税务机关提交纳税人委托代理合法证明。

第七条 税务约谈一般情况下采取约请纳税人到税务机关面谈的方式；对存在共性且涉税问题比较单一的多个纳税人可以采取集体面谈的方式；特殊情况下，可以采取其它便捷有效的谈话方式。

第三章 税务约谈的范围

第八条 适用税务约谈的纳税人包括：所辖纳税人经营期连续在两年以上，且经营业务比较稳定、财务管理制度比较健全、有固定经营场所。不符合上述条件的，一般不适用税务约谈方式。

第九条 对举报的案件、上级督办的案件、其他部门转办的案件、专案检查的案件，以及发现涉嫌偷税、逃避追缴欠税或涉嫌伪造、倒卖地税发票的，不得采用约谈方式。

第十条 凡符合本暂行办法第八条规定的范围，通过纳税评估分析，发现纳税人存在下列异常情况或涉税疑点之一的，可以实施税务约谈。（一）进行了纳税申报，但纳税申报的计税依据存在疑点，收入构成明显偏低的，或有其他异常情况的；（二）生产经营规模与纳税申报数额不相匹配的；（三）应税收入、成本费用、利润额、应纳税所得额之间不相匹配或有其他异常情况的；（四）应收、应付账款、预收账款、其他应收款、营业外收入等明显偏高或有异常情况的；（五）与同类企业或同行业企业相比，盈利水平明显偏低的；（六）经营项目适用不同税种和税率，但纳税申报异常的；（七）在减免税期间或减免税到期前后，经营额或利润额大幅度增加或减少的；（八）应税房产原值较大，纳税申报数明显偏低的；（九）购销合同签订频繁，印花税缴纳额度明显偏低的；（十）代扣代缴个人所得税款长期零申报，或代扣代缴个人所得税额与职工收入水平不相匹配的；（十一）企业其他财务会计报表、会计科目之间存在不相匹配或有异常情况的；（十二）关联企业之间业务往来价格结算不合理，或可能存在不按照独立企业之间收取价款、费用的；（十三）企业发生应税项目或支付股权转让支出，未按规定申报缴纳税款或代扣代缴个人所得税的；（十四）在办理开业、变更、注销税务登记时存在异常情况的；（十五）在领购、开具、取得和保管发票时存在异常情况的；（十六）其他可实施税务约谈的情形。

第四章 税务约谈的程序

第十一条 税务约谈分为纳税评估分析、约谈辅导、纳税自查、审核处理、监督执行五个步骤。

第十二条 税务约谈由税务机关两名以上的税收管理员、纳税评估人员、或稽查人员负责实施。

第一节 纳税评估分析

第十三条 纳税评估分析是税务机关采取案头审查、信息比对等手段，对纳税人相关资料进行审核分析，就纳税人申报缴纳税款情况进行综合评定，以此确定约谈对象的一种方法。纳税评估分析由审核纳税资料和确定约谈对象两个环节组成。

第十四条 资料审核是指主管税务机关对税收征管系统反映纳税人的各种信息资料、纳税人报送的纳税资料和财务会计报表、以及税务人员通过调查了解收集的资料进行审核分析，查找出纳税人在纳税申报中存在的疑点和异常情况。

第十五条 资料审核的主要内容：（一）纳税人财务核算资料的完整性、准确性和一致性；（二）相关资料数据内部的逻辑关系；（三）纳税申报情况与实际生产经营状况的相关性、配比性；（四）纳税人履行纳税义务的全面性、正确性；（五）主管税务机关确定的其他资料审核内容。

第十六条 对纳税人的资料审核结束后，发现纳税人有纳税异常情况或涉税疑点的，税务人员应填制《税务约谈申请审批表》（见附件一），报部门领导审批后，确定为约谈对象。

第二节 约谈辅导

第十七条 约谈辅导是指税务机关就发现的涉税疑点和纳税异常情况，约请纳税人到税务机关进行解释、说明，并给予政策宣传和辅导的过程。

第十八条 税务约谈对象确定后，负责约谈的税务人员应根据《税务约谈申请审批表》和被约谈纳税人的实际情况，事先拟订约谈提纲，明确约谈重点。

第十九条 负责约谈的税务人员在约谈前应制作《税务约谈通知书》（见附件二），明确税务约谈的时间、地点、内容等事项，需要纳税人提供相关举证资料的，同时发出《税务事项通知书》（见附件三），送达纳税人。纳税人因特殊困难不能按时接受税务约谈的，应填制《税务约谈延期申请表》（见附件四）说明情况，报税务机关部门负责人审批后可酌情延期。

第二十条 税务机关应在约谈日期的5个工作日前送达《税务约谈通知书》。纳税人因特殊情况不能按期接受约谈的，应在收到《税务约谈通知书》次日起3个工作日内提出延期约谈申请，延期时间一般不超过10个工作日。

第二十一条 正式约谈时，税务人员应向约谈参加人讲明约谈的目的，向纳税人告知有关事项，并对约谈参加人做好纳税宣传和辅导工作。

第二十二条 约谈过程中，必须有专人负责记录，填制《税务约谈记录》（见附件五），记录员可由参加约谈辅导的税务人员担任。约谈结束时，《税务约谈记录》由约谈对象进行审阅，并签字。对当面约谈未能说明清楚的问题，应要求纳税人提供书面说明材料。

第三节 纳税自查

第二十三条 纳税自查是指纳税人经约谈辅导后，在规定的期限内进行自查纠正，并依法申报补缴税款的过程。

第二十四条 税务机关在进行约谈辅导后，要求纳税人在10个工作日内就涉税问题进行自查，具体期限由主管税务机关根据有关情况确定，最长不得超过30日。纳税人因特殊情况不能按期完成自查的，应在限期结束之前提出延期申请，填制《纳税自查延期申请审批表》（见附件六），报经税务机关部门负责人批准可适当延期，延期时间一般不超过15个工作日。

第二十五条 纳税人自查结束后，应在规定的期限内报送《纳税自查报告表》（见附件七）及自查情况说明等相关资料。如自查企业所得税的，还应报送《企业所得税自查报告明细表》（见附件八）

第二十六条 纳税人经自查存在应缴未缴或者少缴税款的，经约谈人员审核确认后，应在规定的自查期限内办理自查申报，补缴税款、滞纳金。

第四节 审核处理

第二十七条 审核处理是指在纳税人自查后，对税务约谈和纳税自查情况进行分析处理的过程。

第二十八条 在约谈辅导过程中，纳税人对涉税疑点能做出合理解释，并符合税收法律、行政法规规定的，或在约谈辅导后，约谈人员认为纳税人的自查符合有关法律、法规规定，并能及时纠正差错，补缴税款、滞纳金的，由约谈人员制作《税务约谈工作报告》（见附件九），报主管税务机关管理部门或稽查局审理部门审核后，立卷归档。

第二十九条 在约谈辅导过程中，纳税人如有拒绝约谈辅导或未进行自查的，或发现纳税人存在故意偷逃税等行为的，主管税务机关可适时开展专项检查或立即转入税务稽查实施阶段。

第三十条 主管税务机关管理部门或稽查局审理部门在对约谈实施人员提交的《税务约谈工作报告》以及所附资料进行核实时，应对如下内容进行确认：（一）纳税评估分析、约谈辅导和纳税自查三个步骤的资料是否齐全，数据是否正确；（二）纳税评估分析、约谈辅导中所有问题或疑点是否都进行了分析、说明和按规定进行了处理；（三）纳税评估、约谈辅导、纳税自查三个步骤是否按照规定的程序实施；（四）其他相关事项的审核。

第三十一条 审定结束后，审核人员应在《税务约谈工作报告》上签署审定意见。

第五节 监督执行

第三十二条 监督执行是指税务机关在税务约谈结束后，对约谈对象自查自纠，补缴税款的情况进行监督执行的过程，是税务约谈的最后一个步骤。

第三十三条 税务约谈的前四个步骤完成后，税务机关的管理部门和稽查部门应加强对约谈对象的后续管理，并着重对以下内容进行监督执行。（一）约谈对象是否就发现的涉税疑点，按照税收法律法规的规定，及时进行整改，并依法正确履行纳税业务；（二）约谈对象自查出的应纳税款是否按税法规定的期限办理纳税申报和解缴入库手续；（三）对约谈对象与约谈人员就税收政策存在的分歧，应督促约谈人员及时提请税政法规部门予以解答，或请示上级部门予以解答。（四）其他应督促执行的事项

第五章 附 则

第三十四条 本办法由吐鲁番地区地方税务局负责解释。

第三十五条 本办法规定所使用的文书及表格，由各县（市）地方税务局和地区稽查局按标准样式自行印制。

第三十六条 本办法自2011年9月1日起实行。

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