国家级中心城市和计划单列市（我国30个大市小城和42个小马拉大车的地级市研究）

市辖县又称市带县，是我国以城市为主体的一种地方行政体制。20世纪50年代初即有个别市（如旅大）辖县。1958年起推广这种体制，当时虽有加强城乡联系的意图，但没有正确的经济体制改革内容，故市辖县关系主要为保障大城市蔬菜等副食品供应，或保证其城市建设用地需要。1983年中国结合经济体制改革，再度推广市辖县体制，代替地区行署制，并首先在经济发达地区实行。其目的为解决城乡分割和部门分割的矛盾，发挥经济较发达城市的作用，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的经济区。故现行市辖县体制具有行政一经济区性质。

而截至2022年5月4日，我国除了4个不设区县的直筒子地级市（东莞市、中山市、儋州市、嘉峪关市）、16个全区市（北京市 、上海市、天津市 、乌海市、鄂州市、克拉玛依市、深圳市、厦门市、武汉市、珠海市、海口市、佛山市、南京市、广州市、三亚市、三沙市）、30个民族自治州及7个地区（喀什地区、和田地区、阿克苏地区、塔城地区、阿勒泰地区、阿里地区、大兴安岭地区）和3个盟（兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟）外，我国地级及以上行政区划基本实现了“市带县”，共有1个直辖市（重庆市）和289个地级市实行“市管县”体制。

如今，因为新冠疫情影响，我国民间开始泛起一股认为“城市不应该规模过大，应加大建设中小城市”的思想，他们认为由于大城市的建筑密度大，人口密集，增添了疫情防控的难度。之前几个超大和特大城市的疫情，就认为超大城市的脆弱以及在应急处置方面的不足。觉得城市并非越大越好，城市应该按功能规划组团式发展。尤其应该重视发展50万-100万人口的中等城市和50万以下的小城市。

城镇规划君何方洪认为，疫情的确对于人口规模大、密度高的超大城市来说，治理突发公共安全事件的难度也更大，不得不让人重新思考超大城市和特大城市存在的必要性与合理性。人口规模大、密度高、流动性与集聚性强的超大城市，往往容易成为疫情重灾区。这主要是因为一方面人口高度集中的超大城市经济高度发展，社会高度开放，城市发展所面临的不确定性和未知风险空前复杂，可能面临的风险呈现出密集性、流动性和叠加性的特征，一旦暴发传染疾病其传播性和破坏性将更大。另一方面，随着超大城市向全球城市发展，伴随深度全球化而来的是社会风险和新兴系统性风险也将首先在超大城市传导，因此，超大城市治理面临更大挑战。

但是我们也不可以因噎废食，而应该从城市国土空间规划角度来思考超大城市如何建立更高效的公共卫生应急管理体系，如果提升城市的韧性。下面城镇规划君何方洪就来分析一下小城市“市管县”存在的问题，以便提升大家对大城市发展的信心。

一、小城市市带县面临的问题——“小马拉大车”

实行市带县管理体制的城市，短短的时间内，由于打破了城乡之间的行政分割，相互开通了城乡两个市场，协调了城乡关系，在一定程度上实现了城乡之间生产力要素的自由流动和优化重组，促进了城乡经济的发展。小城市和大中城市一样，在市带县中取得了明显的效果。

但是实践也向我们表明，我国的小城市“市带县”正普遍面临着一个潜伏的困境，不脱离这个困境，小城市“市带县”很难实现城乡进一步协调发展，经济进一步迅速、稳定增长。这个困境用一句形象的话来概括，就是“小马拉大车”。它比喻小城市由于城市规模小，功能不完善，中心作用不突出，吸引和辐射力不强，尤如一匹小马，要带动广大的农村，实现农村经济加速度或以较高比率持续的增长，拉着这架大车前进，马力不足，难以持久。我们说小城市是匹“小马”，是因为小城市自身具有的以下特点:

（一）小城市城市规模小，工业基础比较薄弱，工业结构亦相对单一。就人口规模而言，地级小城市中心城区常住人口均在30万人以下，也就是我国城市规模划分标准的小城市。就建成区面积来讲，一般十平方公里左右。小城市在形成过程中，受地理环境、自然资源、生产传统，历史文化等影响，其类型各具特色，差异很大。比如庆阳市、金昌市等因矿产资源开发形成了工矿小城市；三明等以机械加工工业为主；有的城市则因港口、铁路、公路的修建，交通便利而使人口、产业逐渐聚集而形成，如汕尾市、崇左市等。这些城市，工业结构普遍比较单一基础比较薄弱。

（二）小城市的聚集经济效益不如大中城市明显。全国实行市带县的42个小城市，GDP总量基本都低于1000亿元，甚至大部分低于500亿元，基本上比我国百强县或县级市都要低很多。这42个小地级市均少于昆山市和江阴市这两个县级市的四分之一。

（三）小城市基础设施欠帐多，“社会先行资本”积累严重不足，大大削弱了小城市对区域外生产力要素。如资本若先进科技、人才的吸引力和凝聚能力，对城市经济的进一步发展形成了“门槛”。42个实行市带县体制的小城市均属于人口流失的地级市。

这些特点明白的意味着，小城市特别是近二十年内才由地区改市或撤县建市的小城市，在县、区、市这个整体中，还没有取得主导地位，或主导地位还没有得到充分巩固，农村经济仍然是整个经济区域中的主体，或占有很大比重。小城市实行市带县后，城乡经济普遍有新的发展，人们注意到了这一可喜的现象，但却没有看到，产生这一现象的原因，在很大程度上是因为城乡在相互分割的状况下聚集的能量，当城乡开通后，一次性释放出来的结果。

当这次释放结束后，城乡的进一步发展，终将有赖于城市能否产出多样的需求，使农村得到综合开发的刺激，形成多样化的产出，又再刺激城乡交往向更深层次发展和需求的更加多样化。但是，小城市小规模的聚集人口既不能对农村形成有效需求强大的市场，刺激农村的发展，同时，单一的、薄弱的工业也难以产生多样性的需求并传导到农村，从而影响农村生产力的性状，更不能马上给农村生产手段和农村产品输出以替换和补偿。

二、对市带县目的的反思——提高城市化水平

要探寻小城市“市带县”脱离困境的出路，我们首先对市带县目的作一番反思。上面提到，小城市实行市带县管理体制后，城乡经济均有程度不同的新发展。我们把这一现象的本质概括地表述为:城乡双方在原来相互封闭的状态下蕴含的能量，在城乡相互开通后产生的一次性释放。市带县的目的是否仅仅满足于此呢？绝对不是。

我国近现代生产力有一个显著的，也是基本的特征，就是发展的极不平衡。经济学家把这种不平衡称作“二元结构”。即机器生产力不是由我国农业和手工业培育成熟的社会分工发展的自然结果，而是随着近代资本主义人侵而从外部世界移植进来，并由此状大，完善起来，形成初具规模的民族工业体系的。这样，传统的农村生产力和城市的先进机器生产力这两个分别代表不同技术时代的生产力，在我国并不表现为历史地、顺序地更替，而是长期共生并存。这种“二元”的生产力之间，必然形成“落差”要求流动。

但是，原来“条块”分割、城乡分割的体制，窒息了这种流动。部分同志认为，实行市带县后，城乡开通，可以改变生产要素长久地束缚于同一生产结构的不合理状况，使城乡生产力要素能够在市场需求的引导下，全面的、自由的流动，达到优化组合的目的。这样，城市工业生产力的自身生产性消费要求，就能够在农村产出的供给中，获得更完善的满足，同时，更重要的是把现代的工业文明扩散到广大农村，激发农村生产力性状的根木改变，推动农村经济的发展。

上述对市带县目的的认识，是从生产力角度入手的，我们把它叫做”生产力要素优化组合论”。还有一种更普遍的认识，则从经济管理体制和方法的角度，来分析市带县的目的，即实行市带县体制，实质是在改原来单纯用行政手段管理经济为充分发挥中心城市的作用，以经济手段为主管理经济，使条块结合，城乡结合，以城带乡，以乡促城，协调发展。我们把这类观点概括为“城乡协调发展论”。

无疑地，以上两种观点，从各自的角度来分析，都是正确的。但是，我们认为不论是要素优化组合还是城乡协调发展，都没有准确的抓住市带县要获得的最终目的。相反，如果用上述观点特别是城乡协调发展的观点来指导市带县，往往会带来行为的短期化，使工作发生偏差。本来，实行市带县后，城市领导和县的领导应该在工作方法上有所区别，市的领导的工作重点是城市，同时站在城乡融合的高度考虑和指导县的工作，县的领导则应按照城乡融合的要求来考虑和安排农村的工作。

但是，一些同志认为，城乡协调发展就是要实现市和县、区的均衡发展，或者县区超过城市发展速度，甚至超过越多，市带县的效果越突出。这种认识，直接导致市的领导沿用地区管理县的工作方法，时间、精力、力量等在城乡间平均使用，甚至偏重农村。如此一来，有些地级市的城市经济相对萎缩的现象就容易理解了。

那么，市带县的目的到底是什么呢？我们知道，城市的形成是一大进步，它给开办企业，进行各种经济活动以有利条件。恩格斯指出:“城市愈大，搬到里面来就愈有利，因为这里有铁路、有运河、有公路；可以挑选的熟练工人愈来愈多；由于建筑业中和机器制造业的竞争，在这种一切都方便的地方开办新的企业，比起不仅建筑材料和机器要预先从其他地方运来，而且建筑工人和工厂工人也要预先从其他地方运来的比较遥远的地方，花费比较少的钱就行了；这里有顾客云集的市场和交易所，这里跟原料市场和成品销售市场有直接的联系。这就决定了大工厂城市惊人迅速地成长。”

城市本身就是一种生产力，它以独特的条件，对周围地区起着吸聚作用，人口、知识、技术、资金、财富等等不断向城市集中，使城市不断发展，并逐步处于主导地位。因此，现代的历史，就是乡村城市化的历史。

城市化的含意是人口逐步向城市转移和集中的过程。1800年，世界城市人口仅占总人口的3%；1950年，达到了41.5%。同时，城市化集中的、综合的标志着社会生产力进步、商品经挤发达、农村逐步工业化这样一个过程，还标志着人民收人的提高、人民公用设施水平的提高、人民生活方式的改变等内容，世界城市化发展状况也确实如此。

通过以下分析，我们可以做如下结论:实行市带县的目的，就是为了更好地顺应经济历史的自然发展规律，促进城市化过程，加速提高城市化水平。我们选择市带县这种新的管理体制，也就是为了追求不同于旧体制的、比旧体制高得多的经济目的:伴随城市化而来的工业化、商品经济的繁荣、生产力水平的提高、人民生活状况的改善等等。而城乡协调发展、生产力要素优化组合仅仅是实现这一目标的前提或必要的条件、手段之一。

三、脱离困境的出路—城市优先发展

既然实行市带县的目的就是为了提高城市化水平，那么小城市“市带县”要走出低谷，脱离困境，必然要走城市优先发展这条道路。我们的理由是:

首先，城市经济已形成整个国民经济和经济区中最发达、最活跃、最重要的核心和主体部分，这个主体必须加强。特别是小城市在其经济区中的主体地位更应该充分巩固，巩固和发展城市经济，也意味着获得更高的经济效益和更实实在在的发展速度。从一个经济区来看，有关资料表明，城市经济的地位也是极为重要的。由于城市具有比农村高得多的聚集经济效益，因此，巩固和发展城市经济，就是坚持了效率优先的原则。这也是我国改革始终如一追求的目标。

如果在市带县特别是小城市市带县实践中，不注重城市的优先发展，即使县区发展加快，但由于牺牲了城市效率，城市未获充分发展，城市的主导地位没有强化，最终将导致整个经济区的发展减慢。目前，小城市在其经济区中虽然还没有取得绝对的领导地位。但是，在城市聚集或优势累积规律的作用下，最终要取得这个地位。坚持城市优先发展，就可以促进这一目标的实现。

其次，城市优先发展，才能够更好地满足农村发展的需要。城市经济发展由于自身的聚集作用，将会从外界摄取大量的生产要素，获得自身发展的能量，这似乎要削弱农村经济，使乡村丧失自身的优势，拉大城乡之间的不平衡，造成更严重的城乡差距。但是，城市吸取要素后，又会对这些要素进行加工，并以更高的水平向外界传播高效益，刺激农村投入的增加和经济的增长，产生“扩散效果”或者“回顾效应”，从而缩小这种不平衡，消除这种差距。

正因为如此，城市化才带来社会的不断进步。比如，成都、郑州、长沙、福州尤其是泉州、苏州等实行市带县的大城市，由于城市运行机制强健，聚集经济效益高，辐出的能量大，辐射力、影响力强，带动农村经济发展的作用十分突出，它们所属的县或县级市的乡镇企业的经济效益比全国平均值高得多:每百元固定资产提供的产值高58.4%，每百元固定资产提供的利税高17.2%，年资金利润率高6%。由此可见，小城市只有自身充分的发展，取得一定的优势，才能带动农村的进一步繁荣。