城市更新的必要性（面向真实社会需求的城市更新行动规划思考）

由于中国实施城市更新行动的背景，有别于西方衰败地区的城市复兴和更新改造，也不同于国内以往的城市建设和改造，因此，特别需要契合并响应真实社会需求的城市更新行动的系统解决方案。

1 真实世界的城市发展现实问题

当下，我国既要努力化解快速城镇化累积的安全风险，又要实现高水平基数上的经济持续增长，还要满足人民群众日益增长的对美好生活的需要，而这些目标的实现，都需要通过城市空间的更新改善予以支撑。

• 1.1 快速城镇化累积的安全风险问题

（1）既有建筑安全隐患。我国普通民用建筑物和构筑物的设计使用年限为50年，大量改革开放初期建造的房屋已进入了全生命周期的“中老年”（图1）。

图1 | 2020年江苏省不动产登记建筑面积以及安全隐患排查建筑及涉及居民数量 ｜资料来源：笔者自绘。

（2）地下管网老化。常年“重地上、轻地下”的建设发展，快速建设时期监管不到位，地下管网问题积累形成“灰犀牛风险”。

• 1.2 高基数上的经济可持续增长问题

如何在有限的国土空间上、在高水平基数上实现经济的持续增长，尚未有十分清晰的实现路径，但其中两个确定的选择是新经济的发展和生产空间的提质增效，这些都与城市更新行动密切相关。

（1）低效工业再开发。国际国内经济发展环境的变化和产业的转型，要求低效产业空间要向高价值空间转换。

（2）传统产业过剩。互联网经济带来传统办公空间、商贸空间过剩，需要对这些空间进行功能转换和更新改造升级（图2）。

图2 | 2021年全国存量商业面积和商场数及2022年预计开设商场数

资料来源：数据来自https://new.qq.com/rain/a/20220614A03NLP00。

（3）数字经济发展。数字经济发展需要城市空间和基础设施的支撑，线上线下空间的互动、数字化智慧化的精准管理将推动城市发展的升级。

• 1.3 高质量发展的百姓需求提升问题

（1）宜居生活住区改善。以江苏省为例，2000年前建成的老旧小区数量超过1.3万个，在近年加大力度推动老旧小区改造的情况下，全省仍有4200多个老旧小区有待改善更新，同时随着时间的推移，老旧小区还将持续滚动增加。老旧小区普遍面临基础设施不齐、功能配套不够、公共空间缺少、停车难等老百姓的“急难愁盼”问题（图3）。

图3 | 江苏省老旧小区及待更新小区数量 ｜ 资料来源：作者自绘。

（2）生态环境改善。根治城市水环境污染，需要地下雨污管网的系统联动更新治理。

（3）文化特色彰显。珍贵历史文化遗产要转化为当代发展的文化资源，面临资金投入大、产权困境、原住民保护难等现实问题。

（4）新型社会治理。新冠疫情防控背景下的人生百态和高下立现的社会治理，显露出许多需要讨论并不断完善的空间，折射出高流动性的城市的“陌生人社会”问题和风险。

2 城市更新实践的复杂社会需求

高度凝练、集中于城市特定地区的现实问题，与多元主体的复杂诉求相互交织，形成多维度的矛盾问题，难以沿用增量发展时期以“谋篇布局”为方法手段的规划建设路径，必须在深入了解城市更新实践中复杂的社会需求的基础上，积极推动真实世界的现实改善。

• 2.1 居民深度参与的现实需求

以往以城市为尺度的总体规划，其综合性和专业性使得普通民众难以深度参与，加上宏观城市格局问题并非百姓身边事，公众参与热情往往不高。但面向特定区域的建成环境改善，百姓相比于规划师，更了解所在的小区和街道等存在的现实问题，他们对改善生活环境的愿望和诉求十分迫切、真切、生动、具体（图4）。

图4 | 老百姓对自身生活环境改善的参与愿望强烈

资料来源：南京市天津新村宜居街区更新改善项目。

• 2.2 多元诉求和有限空间的矛盾

城市更新实践，涉及对土地、房屋等有限空间资源利益的调整，必然伴随涉及个体、集体和公共利益的矛盾和冲突。多元的诉求叠加在有限的空间，往往需要长时间、多方式的反复沟通和协商调整，方能达成城市更新实施方案的共识。

（1）老旧小区改造过程中：加装电梯时，普遍存在不同楼层居民的共同意愿达成难；增加车位时，有车住户和无车住户对于停车空间和绿化空间的诉求也往往各不相同。

（2）历史地段的保护更新过程中：混居大杂院的私房主和租房人的更新需求也各不相同。

• 2.3 行动实施的资金平衡困难

现实中的绝大多数城市老旧小区更新改善，是靠政府投入。这种政府输血式的更新改造方式，一方面会增加地方政府的债务负担，长期来看不可持续；另一方面也不利于带动社会投资，提高产权人自主更新的主观能动性。

当然，客观上城市更新行动实施项目的资金平衡难度，远远大于房地产开发项目，也正因如此，需要更精细的谋划、策划、规划、设计、建设和运营管理（图5）。

图5 | 2020年南京市老旧小区改造前后房价变化（单位：元/m2）

注：南京老旧小区改造的投入多在500元/m2以下，改造后的房屋增值普遍超过了1000元/m2。更新改善后的空间增值，应该为投入者所分享，相应地投入资金具有获得回报的潜在可能性。

资料来源：数据来源于南京市房产局。

3 城市更新行动的现实实践路径

满足上述复杂社会需求的城市更新行动，需要响应公众深度参与的现实需求，需要在有限空间内实现资源的合理配置，还需要着力破解资金难以平衡的现实难题。

这要求规划师下沉到具体项目中，一方面，加强事前调查、摸清群众意愿，通过和居民及利益相关人的讨论沟通，推动共识达成；另一方面，加强和实施者、投资人的共商共谋，在维护公共利益的前提下尽可能通过精细的规划设计为空间增值赋能，注重资金和运营的可持续性，推动探索可复制可推广的现实实践路径。

• 3.1 细致详实的深入调查

（1）人群覆盖：所覆盖的居民含产权人、租户和利益相关人，重点关注老人、伤残人士、低收入者等弱势群体。

（2）要素覆盖：包括建筑、设施和空间，重点关注既有建筑安全、基础设施和公共设施补短板、历史资源和集体记忆场所的保护利用。

（3）分析精准：包括居民的多元诉求和空间、设施改善的匹配可能（图6）。

图6 | 收集居民诉求的APP和居民的诉求表达 ｜ 资料来源：南京市天津新村宜居街区更新改善项目。

• 3.2 尊重意愿的实效沟通

（1）表达：因地制宜构建沟通协商机制，完全准确地获取真实诉求。

（2）协商：将各方意愿务实融入到拟解决方案中，提供多情景的空间设计方案、可讨论的权益分配规则。

（3）共识：聚焦矛盾谋划系统解决之策，共同协商达成共识。

• 3.3 资金共担的务实合作

推动实现“居民出一点、市场投入一点、财政补助一点、政策支持一点”的资金共担机制的建立，需要调动居民的自主更新意识，也需要改变政府的项目管理方式，由自上而下的责任目标落实，调整为自下而上的居民自愿申请，即根据不同地区“申请参加更新改造”的居民比例等遴选决定实施项目。

在推动实现上述“四个一点”的同时，还应通过“规建管一体化”的改革形成城市更新实施机制。要推动成立市场力量参与的城市更新公司，负责组织推动城市更新项目的策划、规划、实施和后期维护管理。

• 3.4 长期本地化的持续运营

在前期策划、空间设计阶段，要考虑后期运营的需求，预留空间变化的可能，适应后期业态调整，促进空间设计与功能、业态策划和后期运营充分结合。

鼓励更新实施主体提高物业持有比例和期限。推动实施主体对实施项目的长期运营，持续推动业态优化，与所在地区形成良性互动、共同成长的有机整体。

4 响应真实社会需求的规划转型

上述具体而微的城市更新行动实践的有效展开，需要规划理念的变革、规划工具方法的调整、规划建设管理流程的优化，更呼唤新时代的中国城乡规划理论的创新发展。

• 4.1 规划空间尺度的调整

变革的环境中，中观尺度的城市规划向两端分化。

（1）一头走向更为广阔的国土空间，服务于新发展理念下的国土空间格局优化、生态文明建设、国家粮食安全的土地支撑，以及“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局”的空间要素保障等宏观战略，成为推动国家发展整体有序和实现中华民族复兴的政策性工具。

（2）另一头，规划治理对象从城市尺度下沉到中微观的地区尺度，更加强调通过城市更新实践解决老百姓人居环境改善的真实需要，以及实现中国城镇化下半程中城市高品质、精细化发展的提质增效要求。

• 4.2 规划工具方法的变化

规划空间尺度的调整伴随着对规划工具方法变革的要求。

（1）宏观的国土空间尺度上，规划工具要与国土政策有机融合，以适应规划师熟悉的城市空间结构和功能分区，被高度凝练为“城镇开发边界”及相应的“城镇空间”管控策略的变化；国土空间规划大大增强了关于生态基底保护、基本农田保护的政策性内容，相应要求国土空间规划师要加强与生态环境、农林、水利、地理等专业学科的深度融合。

（2）中微观尺度的城市更新行动实践，要面对地上建筑和地下管线动态更新的现实需要，面对化解历史遗留问题、满足当下现实需求、实现未来可持续发展的综合命题，亟待创新发展形成适应地区尺度城市更新行动要求的规划政策、工具和方法。在城市尺度的规划及建筑单体的设计之间，培育形成地区尺度的、刚柔相济的系列规划设计方法和政策工具箱（图7）。

图7 | 城市规划专业与多学科的融合

• 4.3 规划建设管理流程的整合

城市更新行动的有效集成实施，要求规划建设管理流程整合重构。

（1）要从以规模为导向的串联式开发建设，转向以品质取胜的一体化更新谋划。面向宜居环境和活力空间营造，一体化联动构建“策划—规划—设计—建设—运营”的全生命周期流程。

（2）要从蓝图式规划实施的物质空间导向，转到以人为本、社会和谐的治理结果导向，推动城市更新行动成为居民及相关利益方共建共治共享家园的实践过程。

（3）要从控制性详细规划相对简单的土地用途和强度开发规则管控，转向面对丰富多元的城市更新地区，强调更新方案的本地性和针对性，高度重视设计创新的空间赋能力量，通过城市设计、建筑设计、景观设计、艺术设计等的交叉融合，因地制宜推动城市更新实践，实现人民生活场所更加宜居、空间资源保值增值的综合发展目标（图8）。

图8 | 连云港市连岛滨海渔村特色塑造:图则、指标式规划之外，强调精细设计的引导作用

• 4.4 规划理论创新的可能方向

城乡规划学作为一门主要由实践驱动，并通过实践不断发展完善理论的学科，外部经济社会发展的驱动力远远大于学科内部自身完善的动力需求，因此有必要“穷理以致其知，反躬以践其实”，以理论的创新切实回应真实世界的现实需求。

（1）要注重数字技术支撑下的城市治理与文化创新。网络化、数字化的发展，显著改变了原有的时空关系和空间联接，线下活动和线上社区的互动，重构着人们的空间联结和社会联系，数字技术下的城市文化雏形日益呈现。

（2）要注重高度流动性下的“陌生人社会”的治理创新。进入城市中国，乡土中国以“宗族-血缘”为特征的熟人社会逐步解体。未来规划有机会通过民众身边的小区、街区、公共空间更新等公共事务的治理，促进社会公约、法制规章与制度规范的形成，以空间治理推动社会治理的发展创新。

（3）要注重新冠疫情常态化防控下的空间治理创新。疫情推动规划界重新思考城市适宜的规模和结构、密度和强度、开放空间体系和建设用地的图底关系，以及公共服务体系的科学配置和基层社区生活圈的合理组织等规划最基本问题的时代答案。疫情也促使人们重新思考城乡关系，在国家明确实施“城市更新行动”和“乡村建设行动”的时代背景下，如何通过规划理论的创新和多元实践的推动，实现生态文明背景下的城乡“各美其美、美美与共”，是留给每位规划建设工作者持续深思的开放命题。

本文撰稿：周岚 丁志刚

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原文介绍

《面向真实社会需求的城市更新行动规划思考》一文，刊载于《城市规划》2022年第 10 期第39-45页。

周 岚，江苏省住房和城乡建设厅厅长，研究员级高级城市规划师，中国城市规划学会副理事长。

丁志刚，江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任、研究员级高级城市规划师，中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究学术委员会委员、城市更新学术委员会委员，本文通信作者。

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