公益诉讼开展存在的问题（公益诉讼等外探索）

五年，孤岛连成大陆，幼木渐渐成材。

2014年10月，党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。五年之后，2019年10月，党的十九届四中全会对公益诉讼再次作出新部署，强调要“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”。

根据党中央部署新要求，因应检察公益诉讼工作发展的新形势新任务，最高人民检察院将检察公益诉讼“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。一个“等”字排序带来看似细小的变化，其实是检察机关要在“四大检察”全面协调充分发展大格局中做好公益诉讼检察这篇大文章。

何为“等”？

检察公益诉讼中，我们常说的“等内”“等外”是什么意思？2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，这两部法律确定的检察公益诉讼案件范围，都有一个“等”字。

按照民事诉讼法、行政诉讼法和英雄烈士保护法规定，目前检察机关履行公益诉讼职责的范围是“4 1”，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护。法条中的“等”，就是除这些法律明确规定的领域之外，其他需要同等保护公共利益的领域。

记者了解到，“等”字作为兜底条款出现在法条中很常见，但公益诉讼案件范围的“等”字引起社会广泛关注。这里的“等”一方面体现了对某一项制度在初始阶段相对谨慎的立法态度，另一方面也是对这项制度发展的前景展望。

2018年4月出台的英雄烈士保护法，授权检察机关提起英烈保护民事公益诉讼，充分说明立法机关在确定检察公益诉讼适用领域的同时，预留了拓展空间，为后续立法完善提供了方式和路径。

“对于个别‘等内’‘等外’理解有分歧，但又严重侵害公益、群众反映强烈、普通诉讼又缺乏适格主体的情况，一些地方检察机关在当地党委、人大、政府和法院等的支持下，进行了审慎而又积极的探索。”在探索初期，负责公益诉讼工作的最高检第八检察厅尚在筹备组建，时任负责人、现为第八检察厅厅长的胡卫列当时在接受采访时就表示。

公共利益不能等

随着办案实践逐渐丰富，越来越多“等”外领域公共利益受到侵犯的案例进入公益诉讼关注视野。最高检落实党的十九届四中全会精神，将“等”外探索原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，强调的是不仅要把法律明确赋权的“4 1”领域案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据。

比如，骚扰电话、校园周边向未成年人售烟，算不算侵犯公共利益？答案是：当然算。相信几乎所有人都接到过骚扰电话，校园周边小店向未成年人售烟的现象也不少见。这些就发生在我们身边的事，不仅给我们的正常生活带来困扰，其实也侵犯了不特定多数人的公共利益。

公共利益不能等，面对这样的情况，检察公益诉讼出击了。浙江省宁波市海曙区检察院针对一段时期内骚扰电话较多的问题，向通信管理部门发出检察建议，督促其依法履行监管职责。

这份检察建议发得很慎重——检察机关向市民发放调查问卷确定公益受损情况，对骚扰电话背后利益链进行调查取证，同时听取专家学者意见，之后才发出。

通讯管理部门收到检察建议后高度重视，立即进行整改。“后来我们再次向公众发出调查问卷，有84.8%的受访者表示骚扰电话明显减少，取得了良好的社会效果。”办案检察官介绍。

对于校园周边向未成年人售烟的问题，北京市海淀区检察院向海淀区市场监督管理局、烟草专卖局发出检察建议，相关单位迅即开展为期一个月的专项整治，对违规经营者立案查处。2019年11月，国家卫生健康委、教育部等九部委作出了青少年控烟部署。

除此之外，检察公益诉讼还活跃在文物和文化遗产保护领域。在贵州省榕江县，当地检察机关针对该县栽麻镇政府怠于履行侗寨传统村落保护职责问题，依法提起行政公益诉讼。在庭审中，被告当场表示：“你们提出的诉讼请求我们都认可。”案件起诉后，栽麻镇党委、政府制定了传统村落保护方案，对辖区内的传统村落进行整改。

新疆各民族文化是中华文化的组成部分，中华文化始终是新疆各民族的情感依托、心灵归宿和精神家园，也是新疆各民族文化发展的动力源泉。新疆维吾尔自治区检察机关部署开展“文物古迹保护”专项行动，得到文物保护部门的积极配合，聚焦法人违法、盗窃盗掘、文物消防安全事故三大风险，打好文物安全防范攻坚战，切实加强文物和文化遗产的保护和利用。

“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”是2020年中国唯一申遗项目。福建省泉州市检察机关以助力申遗为契机和抓手，部署开展“古城文物保护”检察公益诉讼专项监督活动和“活态古城 生态泉州”公益检察活动，将文物和文化遗产保护、生态环境和资源保护、国有财产保护、安全生产等新领域拓展探索有机结合起来，并配套相关衔接协作机制。

还有安全生产领域。2016年12月18日印发的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。这给检察机关进行探索提供了政策指引。

有政策指引，就有了方向。各地检察机关针对铁路运行安全、加油站运营、危废物处理等存在的问题，探索开展安全生产领域检察公益诉讼。上海、重庆、山西等铁路检察机关开展维护高铁安全专项监督，针对铁路线下私搭乱建、违法施工等问题提出检察建议，推动排查整治。

窨井盖事关“脚底下的安全”，依法惩治和有效预防涉窨井盖违法犯罪危害公共安全，堵塞监管漏洞，公益诉讼检察职能应当也可以发挥重要作用。吉林省抚松县检察院通过提起行政公益诉讼，在法院支持下确认县住房和城乡建设局对北新区部分窨井盖缺失未依法履行监管职责违法，并促成该局依法履行监管职责，对安全生产领域公益诉讼进行了有益探索。

来自江苏盱眙的全国人大代表李叶红是一名创业者和企业负责人。“我深知一次安全生产疏忽可能给企业带来灭顶之灾，太多前车之鉴历历在目。”在走访调研后，她发现乡镇小企业、小作坊大多只注重经济效益，安全意识很低，有的甚至将烟花爆竹等易燃易爆品随意摆放在取暖设备旁，存在极大安全隐患。

“我将这一问题反馈到盱眙县检察院，他们高度重视，已经组织检察人员深入乡镇小企业小作坊摸排，探索在安全生产领域开展检察公益诉讼。”李叶红代表告诉记者。

进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有了更高要求。在胡卫列看来，坚持“积极、稳妥”原则，并不只是体现在“等”外探索上，而是整个检察公益诉讼都要秉持的一种积极负责态度。“这是基于对职责使命清醒认识的政治自觉、思想自觉和行动自觉。”胡卫列在接受记者采访时表示。

新制度的生命力

检察公益诉讼是一项年轻的制度，本着严谨、负责的态度，检察机关最初办理公益诉讼案件秉持的原则是“稳妥、积极”，注重把法定的“4＋1”领域做实、做好。

如今，在“积极”优先的同时依然强调“稳妥”，如何做到“稳”？胡卫列给出的答案是：必须更加注重质量和效果，以实实在在的成效促进更广泛的社会认同和更可持续的健康发展。对公益诉讼案件常态化“回头看”，便是对办案质量和效果给予特别关切。

据了解，2019年1月至11月，在检察机关向行政机关发出的91124件诉前检察建议中，行政机关回复整改率超过97%。是否真的整改到位？一份检察建议能管多久？这样的担心正是检察公益诉讼做好下半篇文章的初衷。

“老板，禁止卖烟后，对生意有影响吗？”

“影响还挺大的。”

“你得多理解，这么做也是为了公益，为了孩子们的健康。”

“理解理解，我也有孩子嘛。”

在向烟草、市场监管部门发出公益诉讼诉前检察建议书后，海淀区检察院又一次“回头看”。这是检察官与该区烟草专卖局工作人员一同回访北京理工大学附属中学附近几家便民小超市时的对话。据办案检察官介绍，这样的回访已经开展了好几次。

2019年4月起，最高检组织开展了为期三个月的公益诉讼“回头看”专项活动，对2018年办理的10万余件诉前检察建议持续落实情况逐案评查。

四川省荣县检察院在“回头看”中发现了整改不到位的情况。该院曾于2018年5月向县国土资源局发出检察建议，建议其对一公司违法压占土地、破坏土地资源的行为依法作出行政处罚，并责令、监督该公司将破坏的耕地复垦。两个月之内，国土资源局回复了，称保证监督土地复垦整改到位。

收到回复后，荣县检察院对整改情况持续跟进调查，经过多次现场勘验、无人机航拍、收集村集体组织和国土资源局工作人员证言、咨询专家意见，进一步查明，被占压的土地面积不降反增。于是，检察机关向法院提起了行政公益诉讼。2019年5月21日，法院作出一审判决，支持检察机关全部诉讼请求。判决生效后，该宗地经整改后再次经专家组验收已复垦到位。

据介绍，专项活动中，检察机关共发现行政机关逾期未回复、实际未整改、整改不彻底、事后反弹回潮的有8751件，并持续跟进监督；同时，认真进行自查，检视整改检察建议制发不规范、文书质量不高等问题。

“做到‘稳妥’，还要积极争取地方党委、人大、政府等各方面支持，走到社会大众、孩子们中间，让公益的种子在人们心中生根发芽。”胡卫列说。

记者了解到，2019年以来，已有14个省级人大常委会出台加强或支持公益诉讼检察工作的专项决定。这些文件普遍顺应人民需求，结合地方实际，要求检察机关有重点地拓展公益诉讼案件范围。

今年3月18日，第八检察厅检察官收到了环保组织自然之友法律团队负责人刘金梅发来的消息：“我们团队今天给中国人民大学法学院同学上课，有好几位同学说，之所以选这门课，是因为在最高检开放日的时候，听了检察官介绍公益诉讼，很感兴趣。你们的工作向年轻大学生们传递了很多正能量啊！”

检察公益诉讼作为一项新的制度，走入大众中间，得到人民认可，展现了强大的生命力。在探索发展的道路上，检察机关将秉持更加“积极、稳妥”的态度，助力国家治理体系和治理能力现代化。（检察日报 闫晶晶）