检察院精准开展民事诉讼监督（民事诉讼同级检察监督问题研究）

一、加强民事诉讼同级监督的必要性，我来为大家科普一下关于检察院精准开展民事诉讼监督?以下内容希望对你有帮助!

检察院精准开展民事诉讼监督

指出：“民事案件同人民群众权益联系最直接最密切”，“要加强民事检察工作，加强对司法活动的监督”。民事诉讼检察监督制度经过40年的不断发展，同级监督的作用不断显现，逐步成为与“上对下”抗诉共存的监督模式。落实关于“加强民事检察工作”的要求，需要从民事诉讼同级监督存在的问题出发，探索增强监督刚性、突出监督重点、提升监督实效的路径。

一、加强民事诉讼同级监督的必要性

相比“上对下”监督，民事诉讼同级监督虽然起步较晚，但因其蓬勃的制度生命力，在实践发展中发挥着愈加重要的作用。加强民事诉讼同级监督，需要从法律监督制度、社会治理体系、民事检察工作等方面来认识其必要性。

（一）同级监督是法律监督的应有之义

根据宪法规定，各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人民检察院组织法规定，检察机关是国家的法律监督机关，对诉讼活动、生效裁判文书执行实行法律监督。不难看出，在人大领导“一府一委两院”构架下，检察机关一方面作为整体行使法律监督权；另一方面，各级检察机关按照对同级人大负责的要求，分别对相应同级审判机关的审判活动、执行活动依法履行法律监督职能。从诉讼制度上考量，同级监督也符合诉讼规律。检察机关对诉讼活动开展监督，主要是通过对相应的侦查机关、审判机关、刑罚执行机关开展同级监督来实现。

（二）加强同级监督是社会治理重心下移的必然趋势

党的十八大以来，中央就推进国家治理体系和治理能力现代化提出一系列要求。其中，坚持以人民为中心的发展思想，强化基层治理、市域社会治理，推动社会治理和服务重心下移、资源下潜、力量下沉，是助力推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。强化民事诉讼同级监督，在本级本地化解矛盾纠纷，实现司法公正，是检察机关自觉融入社会治理，为市域治理和基层治理提供法治保障的重要方式。强化民事诉讼同级监督，有利于减少办案环节，发挥当地检察机关熟悉民情、案情的优势，把矛盾纠纷有效化解在基层，维护社会和谐稳定。

（三）加强同级监督符合法律制度的完善方向

在法律制度上，民事诉讼同级监督经历了从无到有、不断丰富的发展过程。1982年民事诉讼法（试行）（已失效）首次规定“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”。1991年民事诉讼法正式颁布，第185条规定“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉……”，明确了“上对下”的民事裁判监督模式。2012年民事诉讼法修订，因应实践需要，将同级监督写入法律，明确检察机关对同级法院的错误生效裁判、违法执行活动和审判活动，可通过提出再审检察建议、检察建议的方式实施监督。

与法律规定的变迁同步，检察机关自身规定的变化，也在不断强化同级检察机关在诉讼监督中的作用。2001年最高检《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（已失效）赋予各级检察机关可受理审查同级法院生效裁判的监督申请，在与同级法院协商一致的前提下可直接提出再审检察建议。2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》明确各类民事诉讼监督案件均由同级检察机关受理审查。2021年《人民检察院民事诉讼监督规则》继续保留了审判活动、执行活动由同级检察机关监督的规定；同时针对再审检察建议适用范围过窄的问题，进一步拓宽再审检察建议的适用空间，赋予同级检察机关选择提出同级监督或提请上级检察院监督的权限。至此，对审判活动、执行活动监督采取同级监督，对裁判结果监督采取同级监督与“上对下”监督共存的民事检察监督模式得以确立。

（四）同级监督是民事检察监督的重要方式

制度的生命力在于执行。民事诉讼法明确规定同级监督后，这一制度在检察实践中得到广泛应用。2016年，全国各级检察机关针对民事行政裁判提出抗诉3282件；向同级法院发出再审检察建议2851件，对审判和执行活动中的违法情形提出检察建议33759件，同级监督在监督案件中占比为91.77%。经过多年的发展，同级监督的数量和占比进一步提升。2021年，全国检察机关针对民事裁判提出抗诉5319件，向同级法院提出再审检察建议8803件，提出检察建议9.9万件。同级监督案件约10.78万件，占比95.30%；对生效裁判的监督中，同级监督案件数量达到“上对下”抗诉案件数量的1.66倍。司法实践有力表明，同级监督在维护民事实体法和民事程序法的统一正确实施、促进司法公正、维护法治权威和保障当事人合法权益等方面的作用愈加重要。

二、民事诉讼同级监督实践中存在的问题

（一）监督手段刚性不足

无论是针对生效裁判，还是审判活动、执行活动，同级监督仅能采用检察建议这一方式。根据人民检察院组织法的规定，有关单位对于检察建议应当予以配合并及时将采纳检察建议的情况书面回复检察机关，这一规定仅勾勒了检察建议提出、采纳及反馈的大体框架，缺乏具体的程序性要求，作为诉讼监督方式，检察建议的效力显得刚性不足。

具体而言，针对生效裁判提出再审检察建议，虽然在民事诉讼法中是与抗诉共存的监督方式，但法律并未赋予再审检察建议独立的程序功能。再审检察建议不具备直接启动再审程序的法律效力，只能作为裁判错误的线索，由法院通过本院院长发现程序启动再审。同时，再审检察建议无明确的办理程序。实践中，有的法院由立案庭统一接收，作为案件分配相关业务庭办理；有的由办公室负责接收，作为普通工作函件转交相关业务庭室处理；有的作为当事人信访进行处理。由于缺乏相应的制度保障，对于审判程序等违法情形，刑事诉讼法规定可提出“纠正违法通知”监督意见，而民事诉讼法规定只能提出“检察建议”，一定程度上影响监督意见的权威性，实践中也容易出现混淆。一些法院办案人员多从字面意思理解，认为检察建议仅仅是建议，对于如何办理没有硬性要求，因此对检察建议的采纳、整改、回复并不及时。由于缺乏相应的制度保障，检察建议的刚性大打折扣。

（二）监督实效有待提升

随着精准监督理念的落实，同级监督的质效不断提升，针对生效裁判、审判活动、执行活动提出的检察建议采纳率均较高。但一些重点领域、重点案件、重点环节的监督效果还有待提升。

一是依申请提出再审检察建议的采纳情况仍有待提升。由于生效裁判监督实行“再审前置”，在申请人已经申请再审且被法院驳回的情况下，再审改判对法院考核可能产生影响，通过检察建议监督同级法院自行启动再审的难度较大。

二是对审判活动、执行活动监督浅表化问题有待改进。针对审判活动、执行活动的监督是同级监督的主要内容，但实践中的监督意见主要集中在对实体权利影响不大、程序上不可逆转的违法行为上，如对文书制作不规范、逾期作出裁定、逾期支付执行款等浅表性问题监督较多。对影响当事人实体权利的执行裁定、明显违法且具有可纠正性的执行行为监督较少。

三是对虚假诉讼串案监督难。虚假诉讼监督是近年来检察机关开展同级监督的重点。从实际效果来看，各级法院大多能主动接受检察机关针对虚假诉讼个案提出的监督意见，但也有一些法院对案件数量较多的串案监督存在一定抵触。有的法院发现检察机关对虚假诉讼已开展调查核实后，抢在检察机关提出抗诉或再审检察建议前便自行处理；有的法院认为一些问题已通过刑事和行政手段纠正，不愿再纠正错误裁判本身；有的对监督意见不予配合，导致监督效果不佳。

（三）监督重点仍停留在个案

在传统“上对下”民事检察监督中，受制于工作层级不同、办案力量有限，监督重点主要是个案。

一是以个案监督为重点，类案监督不足。一些地方检察院在工作中就案办案，对具有相似性的类案进行比较分析不多，对于本地法院类案裁判标准不一致、程序不规范的问题监督不够；对于审判活动和执行活动中存在的普遍性、倾向性问题，多以检察建议解决一案一事，未能从根子上深入挖掘，开展监督。

二是以“案”为重点，对涉及“人”的深层次违法问题监督不足。司法不公的背后，往往隐藏着司法工作人员的不作为、乱作为甚至是违纪违法问题。但一些案件的办理只停留在纠正案件错误的层面，对于运用调查核实权发现办案人员审判行为违法，必要时协同有关部门依法督促履职力度不够，深层次监督较为欠缺。

（四）监督的社会认可度有限

民事诉讼案件数量不断上升，民事检察工作与人民群众的期待还有一定差距，同级监督的社会认可度有待提高。

一是监督的整体规模偏小。二是公众对同级监督的纠错效果感受不明显。因抗诉可直接启动再审程序，当事人易产生司法获得感，而抗诉案件数量偏少。通过对检察机关抗诉数和法院再审数的直观比较，公众易产生裁判结果纠错主要靠法院自身、检察监督力度不够的印象。对于通过再审检察建议启动再审的案件，由于启动权在法院，公众也容易认为，这属于法院的自行纠错，而非检察机关同级监督的作用。三是申请审判和执行活动违法监督的积极性较低。对于该类案件，当事人往往认为检察监督难以解决其面临的败诉、执行难等实际问题，不愿申请监督，大多是检察机关自行依职权开展监督。

三、强化民事诉讼同级监督的建议

对于上述问题，检察机关应强化理念引领，通过进一步增强制度刚性，转变监督重点，增强监督实效，提升监督公开性，全面加强民事诉讼同级监督。

（一）强化同级监督的理念引领

理念一新天地宽。检察机关应树立和提升以下四个方面的意识，以更加积极的理念来引导工作。

一是提升重要性意识。在整体工作上，把同级监督摆到一个更重要的位置上来，将同级监督作为民事检察监督的基础性内容之一；在具体案件中，将同级监督作为解决案涉问题的重要方式，而非备用手段。

二是强化精准意识。将精准监督作为同级监督创新发展的根本引领，杜绝粗放式办案。聚焦裁判结果、审判活动、执行活动中人民群众反映强烈的突出问题，通过准确的事实认定和法律适用，规范的监督机制，高质量的监督意见，精准发力解决问题。

三是树牢治理意识。充分发挥同级监督对于保障法律统一正确实施的作用，通过纠正普遍性、倾向性违法及司法不规范问题，促进司法公正。将同级监督作为促进诉源治理的重要方式，充分发挥其协调各方更便利、解决问题更及时的优势，以监督实现案结事了人和，把社会矛盾化解在前端、化解在当地。

四是增强协同意识。正确认识检察机关作为监督者的角色定位，积极与被监督者建立良性互动关系，共同维护法律尊严、捍卫法治权威，实现双赢多赢共赢。主动换位思考，善于从被监督者的视角看问题，既坚持原则依法监督，又讲究方式方法以实现最佳监督效果。加强与同级法院和其他监督对象的沟通协调，通过联席会议、会签文件等方式，打破数据壁垒，实现检察监督与民事审判数据共享，推动同级监督由被动监督、事后监督、单向监督，向主动监督、事中监督、互动监督转变。

（二）全面加强同级监督的制度刚性

应推动完善同级监督法律制度和规范化办理机制，全面加强同级监督刚性。

一是将“检察建议”调整为“检察意见”。针对审判活动和执行活动违法检察建议刚性不足的问题，建议推动立法层面将“检察建议”调整为“检察意见”，同时明确检察意见具有一定的强制执行力，被监督单位应当执行，对检察意见不服的，可以申请复议。推动落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中关于检察机关依法向有关单位提出检察建议，“有关单位应当及时整改落实并回复，有不同意见的，可以在规定时间内书面说明情况或者提出复议”要求，提升检察意见、检察建议的监督刚性。

二是推动检察建议的案件化办理机制。针对检察建议办理程序、办理部门、决定层级不统一等问题，协同法院会签工作办法，实现案件化办理。推动立法层面明确法院受理和审查检察建议的具体部门，实现法院立案部门立案后，转审判监督或相关业务庭审理。推动再审检察建议办理程序的规范化，包括：对于再审检察建议，法院无论是否采纳，均应经审判委员会讨论决定，实现办理层级的对等；经审查决定再审的，法院应制作裁定书并送达检察机关；再审开庭审理的，检察机关可依照有关规定派员出席庭审等。

（三）调整监督重点注重“人”“案”并重

在同级监督中，应将监督重点由个案转向类案，由单纯监督案件调整为“人”“案”监督并重。

一是强化类案监督。对个案审查中发现的生效民事裁判认定事实、适用法律或审判活动、执行活动中存在的一般性、普遍性、倾向性问题，加强综合分析研判，及时提出改进工作建议。在类案分析的基础上，邀请法院以座谈会、联合调研、共同出台文件等方式，交换对类案问题的认识，统一司法标准。坚持民事检察服务中心工作大局，针对办案中发现问题突出的领域开展类案调研，发现案件背后隐含的行业管理、社会治理等方面深层次问题，及时向有关单位提出改进工作检察建议，助力社会治理能力提升。对一定时期内的总体监督情况进行总结分析并向法院通报，促使法院接受更广泛、更深入的监督。

二是推进“人”“案”并重的深层次监督。坚持“一核查三调查”，即在充分核查案件事实证据的基础上，加强对当事人和涉案人员的调查，对错误生效裁判、虚假诉讼和违法审判程序、执行程序背后隐藏的审执人员违纪违法和职务犯罪线索、诉讼参与人违法犯罪线索的调查，对虚假诉讼等背后可能存在的“黑灰产业”、行业“潜规则”的调查。完善检察一体化办案机制，加强民事检察、刑事检察横向协作、上下协同，共同做好民事诉讼中司法工作人员相关职务犯罪线索的发掘甄别和调查核实。

（四）质效并举增强监督实效

坚持实质公正的立场，将人民群众满不满意作为衡量民事检察工作成效的最终标准，增强同级监督解决问题的实效，提升监督效率，用好跟进监督等方式，确保监督效果实现。

一是提升监督点位的研判能力，增强同级监督实效。将监督点位集中到人民群众反映强烈的突出问题上，深入推进虚假诉讼案件深层次违法行为监督专项活动，针对民间借贷、劳动争议、离婚财产分割等领域办理一批虚假诉讼监督典型案件。当前，对利用虚假仲裁、虚假公证申请法院强制执行的虚假诉讼监督较少，应加强对非诉执行案件的调查核实，甄别研判异常情况，推进对虚假公证、虚假仲裁进入执行领域的虚假诉讼的监督。围绕审判程序和执行程序的重点环节、关键节点，聚焦严重损害当事人实体权利、违法查封扣押冻结等严重程序违法的问题，真正促进解决当事人的问题。

二是提升监督效率，尽快实现定分止争。“迟来的正义非正义”，相比“上对下”监督，同级监督的一大优势在于解决问题的及时性。应通过改进审查和监督方式，提升监督效率。严格执行法律和司法解释关于办案时限的规定，推动落实审判正卷、副卷一并调阅审查制度，用好调查核实权，确保在办案时限内把事实查清。全面推进案件繁简分流，突出检察官的办案主体地位，实现简案快办、繁案精办。用好民事检察和解等手段，对生效裁判确有错误且当事人有和解意愿的案件，依法积极引导、促成和解，减少当事人讼累。探索针对违法审判活动的“诉中监督”，及时对违反回避、公开审理、管辖规定、违法查封冻结扣押提出检察建议，保障当事人合法权益。

三是加强“后监督”阶段的工作，确保监督效果实现。推进落实检察长列席审判委员会会议制度，推动将类案监督、针对审判活动和执行活动提出的重大监督意见等案件，纳入检察长列席审判委员会会议讨论范畴。对监督意见未被采纳的案件，认真做好法院反馈意见的审查，加强与上级检察院的沟通汇报。确有错误的，及时提请上级检察院抗诉或接续监督。加强对因监督意见不当未获法院采纳案件的剖析，在与法院充分沟通的基础上及时调整监督尺度。

（五）以公开提升监督认可度

同级监督的社会认可度不高，一方面与监督刚性不足、实效性不够有关，另一方面也与同级监督工作的公开性、透明度不足有关。民事检察工作事关群众切身利益，应从提升监督的公开性入手，保障当事人权利，提升监督意见权威，凝聚社会共识。

一是加强监督工作规则的公开。充分公开同级监督的工作范畴，让各界熟知同级监督是民事诉讼制度的重要组成部分，是当事人维护自身权益的重要方式。注重在专项监督中及时向社会公开监督重点、工作安排，充分发动各界提供监督线索。从民事检察贴近民生的特点出发，按照“应公开尽公开”原则，对同级监督办案所依据的各项工作文件予以公开，通过互联网、检察服务窗口，公开同级监督的受案范围、材料要求，方便当事人申请监督。公开各地根据本地实际制定的工作流程、办案指引，让当事人对办案进度和案件结果形成合理预期。

二是加强案件办理的公开。应充分认识到民事诉讼调整的是平等主体之间的人身和财产关系，充分尊重民事检察监督中当事人的知情权、处分权，将审查活动公开作为同级监督办案的基本方式，畅通各方当事人了解案件信息、表达诉求的渠道。加强案件流程公开，依托“12309中国检察网”或微信平台、手机App等，向当事人方推送案件办理进度及办案节点信息。监督申请、检察机关调查核实收集的证据应及时向当事人公开，并充分听取各方意见。组织召开听证会让当事人把事说清，听证员把理阐明，检察官把法讲透。根据民事案件特点，加强听证调查和辩论。根据听证的焦点问题，有针对性地邀请代表委员、人民监督员、法律等各行业专业人士担任听证员，提前向听证员介绍案件情况、需听证的问题和相关法律规定，确保听证意见的权威性和针对性。

三是加强监督意见公开。检察机关应把监督意见公开作为提升监督权威，促进问题整改的重要方式。对于具有典型性、引领性、社会关注度较高的同级监督意见，可通过公开宣告或公告方式送达。邀请涉案人员及其家属、涉案单位代表、特定领域专家学者、代表委员、人民监督员列席宣告会，实现“检察机关 被监督方 第三方”同堂，提升问题的整改效果。

四是加强监督工作情况公开。及时通过检察公告、新闻发布会等形式向社会发布民事检察监督的工作情况和主要业务数据。加强对办案数据的说理，重点说明案件数据变化所反映的检察监督工作趋势，引导公众充分认识检察监督作为民事裁判结果“最后一道司法救济途径”功能，准确理解同级监督与法院审判、审判监督的关系，正确看待检法办案数据之间的关系。扎实践行“一个案例胜过一打文件”工作理念，及时选取具有典型意义的案例公开发布，传递个案中蕴含的监督理念，引领社会法治意识提升。

作者：冯键，四川省人民检察院党组书记、检察长。

本文节选自《人民检察》2022年第15期，系2022年最高人民检察院检察理论研究课题《虚假诉讼民事检察精准监督实现路径研究》（GJ2022B06）的阶段性成果。

四川检察新媒体出品

来源丨《人民检察》

编辑丨宣传处

,