老旧小区治理的问题及对策（老旧小区更新协作的理论原型及破解机制）

1研究缘起

老旧小区更新既是城市建设实践的老问题，也是方法路径上急需突破的新问题。更新中许多问题看似是制度转型期的阵痛使然，而被误以为是发展阶段的不解难题，但从个体选择动机和集体行动组织效率的视角分析，则会发现其理论原型的机制必然（图1）。

▲

图1 | 老旧小区更新中的公共选择问题

本文研究的现实意义在于对当前老旧小区更新中若干认识误区的纠正：一般认为，具有相同利益的个体会自发形成利益集团，而代表大多数人的利益集团通常能在公开博弈中战胜少数人的利益集团，因此，反复博弈会使公共利益分配逐渐趋于合理。但通过本文的研究发现，第一，不同群体规模的利益集团在集体行动上差异巨大，代表少数人利益的小型集团往往能在博弈中获得更多公共资源，如老旧小区楼底层加建的住户虽然只是整个小区中的少数人集体，但当小区居民缺少有效组织时，多数人集体反而会成为受害者。因此，仅靠利益集团的博弈机制并不能促使公共资源分配走向合理。第二，并不是所有利益相似个体都能形成利益集团并参与公共产品决策，很多拥有共同利益的集体由于无法构建一套组织和运行的激励机制而沦为潜在集团，成为沉默的大多数。基于此，本文提出外部干预的解决路径和集体精明选择的总体思路。

2老旧小区的更新困境及理论原型

2.1 集体合作困境的理论原型

所谓集体合作困境是指集体成员出于对个体利益的理性判断而违背契约，使集体对契约执行不能达成一致，集体利益不断受损的情况，其本质是公地悲剧。

▲

图2 | 三人集体对公共资源使用的个体选择排列组合模型

资料来源：根据以下文献绘制，奥斯特罗姆 E. 公共事务的治理之道[M]. 余逊达，陈旭东，译. 上海：上海译文出版社，2021。

假设拥有公共资源的集体由三个消费者组成，当消费者都选择遵守契约（集体合作），即把自身对资源的使用控制在一定限度内时，每个人获得的资源效用为10；当集体中有任意一个或两个消费者选择违背契约，扩大对资源的使用时，违背契约的消费者获得的效用为11，遵守契约的人获得的资源效用为-1；当集体内所有人都选择违背契约扩大对资源的使用，则资源耗尽，所有人的效用都为0。将上述情况用模型展开，个体选择的所有排列组合如图2所示：当任一消费者选择不合作时，其可获得的最大正负效用为11和0。当该消费者选择合作时，其潜在可获的最大正负效用为10和-1。显然，选择不合作的潜在正负效用均优于合作时的情况。按照囚徒困境的解释，当在任一消费者都不知道其他人如何选择的情况下，个体理性必然会选择违背契约，而当所有人都选择违背契约时，每一个体的效用均为0，此时个体理性选择造成集体选择的不理性。

老旧小区内公共物品情况与此类似。当居民对小区公共资源使用超过一定限度时就存在外部性，影响其他居民使用。居民在信息不对称情况下，倾向于过度使用资源，从而出现资源使用悲剧，即集体不合作的公共选择困境。

2.2 集体行动困境的理论原型

所谓集体行动困境是指集体因某一（些）人不同意，导致集体无法行动，使显而易见的集体利益无法实现。如住宅楼单元内每一产权住户对其他产权住户都具有集体行动的连带制约能力，其本质是反公地悲剧。

假设集体内针对某项公共事物的个体偏好如图3所示，则无论采用何种公共选择方案，都无法同时满足所有个体偏好，当该公共事物必须征得所有个体同意才能付诸行动时，公共选择就陷入了集体行动困境。对个体间偏好的协调，使集体行动的社会成本远大于个人成本，加装电梯即为典例。

▲

图3 | 居民个体偏好差异导致的集体行动困境

可见，集体合作实质上是对存量公共资源使用权的合理分配，以求公共利益不受损害。而集体行动则是所有个体通过主动作为，扩大公共利益的过程（图4）。

▲

图4 | 集体合作困境与集体行动困境的公共利益曲线关系

3公共选择理论的分析框架

3.1 集体合作的理论分析框架

个体是否遵守契约（集体合作）主要考虑自身的风险-收益函数。当个体违背契约，对公共资源的占用处于低收益高风险（因占用公共资源而受处罚的风险大于潜在收益）区间时，个体倾向于遵守契约（合作）；当个体行为处于高收益低风险区间时，则倾向于不合作（图5）。因此，通过有效的制度设计，使个体在面对集体合作选择时，其风险-收益函数总是处于高风险低收益区间，是解决集体合作的有效方式。

▲

图5 | 集体合作的风险-收益函数

在图2模型基础上，进行如下制度设计：假设消费者违背契约时，将受到效用为2的处罚，则个体选择结果如下：当消费者都选择遵守契约时，每个消费者获得的资源效用均为10；当集体中有任意一个或两个消费者选择违背契约时，违背契约的人获得的效用为9（11-2），这时选择遵守契约的人的资源效用为-1；当集体内所有人都选择违背契约时，所有人的效用均为-2（图6）。可以发现，增加罚责风险后，当任一消费者选择不合作时，该消费者最大正负收益为9和-2。当有任一消费者选择合作时，该消费者潜在可获得的最大正负收益为10和-1。显然，选择合作时，不论收益还是风险均优于不合作时的预期。此时通过制度设计，个体理性的合成谬误得以纠正，公地悲剧被避免。

▲

图6 | 三人集体在有处罚情况下对公共资源使用的

个体选择排列组合模型

3.2 集体行动的理论分析框架

（1）个体视角出发的“成本-效用”分析。

个体是否参加集体行动主要考虑成本-效用函数，当个体机会成本的效用高于集体行动的效用时，理性个体不会参加集体行动；只有当集体行动的效用大于个体机会成本的效用时，个体才具有参加集体行动的动机。

（2）整体视角出发的“投票-博弈”分析。

由于不存在所有人都满意的福利函数，通常情况下，集体行动遵循少数服从多数原则。只要在数量上具有一定规模的相近个体偏好（达到票数门槛），就可以采取集体行动。《民法典》将老旧小区需集体决策的内容设置了由低到高的分级门槛（表1）：一般性条款的集体行动，其赞同票比例在最低情况下（参加表决人数占比达2/3）达到33%即可实现集体行动；而“加装电梯、楼体改建”等特殊性条款的集体行动，其赞同票比例最少需达到50%（参加表决人数占比达2/3）时，当所有居民都参与表决时，赞同票比例最低则需达到75%。其中，涉及老旧小区更新的主要是特殊性条款，即需达到50%～75%赞同票的门槛。可以认为，在参与投票人数不同的情况下，从50%到75%就是能否实现集体行动的关键区间。从整体出发，突破集体行动困境的核心是设计有效的激励制度，扭转该部分“钉子户”群体投票倾向，达到集体行动的投票门槛（图7）。

▲

图7 | 《民法典》对集体决策投票门槛的规定

▲

表1 |《民法典》对小区业主集体决策投票门槛的规定

资料来源：根据以下文献绘制，陈幽泓.对《民法典》(草案)“业主的建筑物区分所有权”部分意见建议[J]. 住宅与房地产, 2020(7)：77-80。

4“集体精明选择”的更新思路

不论是集体合作困境还是集体行动困境，本质都是因个体对更新认知的差异所诱发的个体选择不一致。个体认知的一致性越高，合作与行动就越容易达成共识，反之亦然（图8）。个体认知从差异到一致的过程就是老旧小区实现集体合作与集体行动的政治沟通过程。陷入集体选择困境的症结往往是缺少有效的前期沟通，迫使居民在信息掌握不完整情况下，做出浅层认知判断，少数服从多数的投票选择则是对沟通效果的最终量化呈现。可以认为，精明的集体应是具备促进个体认知趋同机制（如业主大会、楼委会、业主议事会、社区宣传员、社区规划师等沟通协商的常备机制）的自主治理型集体，即所谓的认知趋同的“克隆人集体”，而精明的集体，必然能做出精明的选择。

▲

图8 | 居民个体认知差异与集体选择

促进集体精明选择，在组织机制上，要建立正反两方面激励，一是向加入集体并积极响应集体行动的成员提供更多使用公共资源权益等的福利措施（集体行为“会员制”），形成正向鼓励；二是通过强制力反向惩罚，促使成员主动加入集体并愿意采取集体行动，对长期不响应集体的（集体内的“局外人”），限制其投票资格;在运作机制上，简化改进集体决策内容，将小区日常更新事务授权委托给常设机构（专职人员）执行，避免大量细微事务都需由业主集体决策而造成的运作效率低下。利用基层群众性自治组织成为《民法典》中规定的“特殊法人”的机会，构建企业型业委会、楼组微自治组织、居民议事会等小型日常运作机构，是实现集体精明选择的重要支撑条件。

原文介绍

《老旧小区更新协作困境的理论原型与破解机制——基于公共选择理论的分析框架》一文已在知网首发。

刘迪，中国城市规划设计研究院上海分院首席设计师，高级城市规划师。

转自公众号“城市规划”

,