城市化与城镇化哪个好（我国城镇化与城市化究竟是不是一个概念）

城市化作为近年来研究的热点领域，一些基本概念经常被混淆，乃至误解，有必要对其加以梳理和辨析。这些基本概念包括：城市化、城镇化、都市化、传统城市化、新型城市化、新型城镇化、城乡一体化、社会主义新农村建设、统筹城乡发展、不完全城市化、非健康城市化、半城市化、完全城市化、健康城市化、常态城市化。

一、城镇化与城市化的区别

“城市化”一词，起源于拉丁文“Urbanization”，最早源自1867年西班牙工程师A.Serda所著的《城市化基本理论》，该书中的“城市化”被用来描述乡村向城市演变过程。至20世纪，“城市化”一词得到世界范围广泛接受。20世纪70年代后期，“Urbanization”一词被引入中国，先后被译成“城市化”和“城镇化”（日本和我国台湾地区通常译之为“都市化”）。我国学界长期混用“城市化”和“城镇化”，且未作严格区分。为便于同国际接轨，甚至有学者提议用“城市化”替代“城镇化”，统一使用“城市化”。比如，1982年在南京召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”就指出，“城市化”和“城镇化”为同义语，为避免误解，建议用“城市化”替代“城镇化”。时至今日，有越来越多的学者倾向于使用“城镇化”，“城镇化”一词已广泛出现于党和政府文献中。“城镇化”和“城市化”虽一字之差，但对我国来讲，“城镇化”已被赋予特定内涵，表明我国“城镇化”不等同于国外“城市化”。

城镇化中的城镇，是“城市”和“镇”的合称。从法律涵义上看，我国的“城市”和“镇”统称为城市，包括直辖市、建制市和建制镇。比如，我国颁布实施的《城市规划法》第三条就规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。但在行政建制上，“城市”和“镇”属于两种不同的行政建制。其中，“城市”行政建制分为直辖市、省辖市（计划单列市、副省级城市与地级市）和县级市；“镇”行政建制包括县级城关镇和乡级建制镇。“城市”与“镇”的区别，不是简单的空间大小和人口多少问题，更主要是管理体制上的不同。按照目前管理体制，县级市及以上城市属于城市管辖范围，而县以下镇（包括县城所在镇）则属于农村管辖范围。城镇化是中国特色社会主义经济理论与实践的创新成果，既包括农村人口向“城市”的转移和“城市”的发展，即所谓“城化”，也包括农村人口向“镇”的转移和“镇”的发展，即所谓“镇化”。因而，中国城镇化既不是“大城市化”，也不是“小城镇化”。

从外文词义上看，“Urban”（城市）是相对于“Rural”（农村）而言的，除了“Rural”居民点外，其它居民点均可视为“Urban Place”（城市地区），既包括“City”（通常译为“城市”），也包括“Town”（通常译为“镇”）。但国外的“City”和“Town”不等同于我国的“城市”和“镇”，其“City”和“Town”不是指两类不同制度安排的行政建制，而是指不同面积和人口规模的非农业人口集聚区，其中“City”通常被看成是面积较大和人口较多的“城市”，“Town”则被看成是面积较小和人口较少的“镇”。当然，“Town”并不一定都指镇，还可指城市的繁华街区，如唐人街（China Town），也可指市政办公地，如市政厅（Town Hall）。由于我国“城市”和“镇”的行政建制不同，从而各自的户籍、土地、社保等制度安排存在较大差异。同西方城市化相比，我国城镇化不仅仅涉及农村人口向“城市”（City）和“镇”（Town）的转移，以及“城市”（City）和“镇”（Town）的发展和完善问题，而且必然要涉及我国“城市”和“镇”属不同行政建制等原因所导致的不合理制度安排改革和完善问题。

关于“城市化”与“城镇化”的内涵，中国学界和政界的认识存在有一个由完全对立到趋于一致的过程。目前，主流观点认为其内涵已经无本质差异，都是指中国城市化要走一条符合中国国情的、以城市群为主要空间载体，大中小城市和小城镇协调发展的道路。

二、城市化与城镇化的争论与对立

“城市化”一词来自英文“Urbanization”，在英文表述中没有城市化与城镇化的差异。中国长期以来对城市化这一客观发展过程的名称，存在有“城市化”和“城镇化”两种表述形式。一字之差，反映了对城市化道路的两种认识，曾经出现过延续近20年的激烈争论。在争论中，持“城镇化”观点的人认为中国特色的城市化道路是以小城镇为主的道路；持“城市化”观点的人则认为中国的城市化道路要以“城市”为主，小城镇不能成为支撑中国城市化和现代化的主要空间载体。持“城市化”观点的人又分为“大城市论”、“小城市论”、“中等城市论”,以及“大中小城市协调发展论”，后者逐渐占据主流。

在20世纪80～90年代，中国政府以及学界的主流是“城镇化”。该观点认为，具有中国特色的城市化道路是以小城镇为主的城市化道路，因而称之为“城镇化”。这样的观点在现在看来显然肤浅和欠科学。但是，这一观点确实在很长时间内主导着中国城市化进程和城市政策。究其历史原因包括如下三个方面：

一是对中国非正常时期城市化道路经验的总结。截止到20世纪80～90年代，中国城市化以改革开放为界走过了两个时期，表现出完全不同的特征。改革开放前，服从于重工业超前发展的国家战略，中国城市产业以重化工业为主，与重工业规模化发展的基本特征相适应，中国城市也走了一条以大城市为主的城市化道路。1952～1978年中国50万人口以上的大城市由15个增加到40个，而小于20万人的小城市则由117个减少到92个。同时，重工业超前发展的战略内生导致由中央高度集中、统一调配的固定资产投资主要用于重工业发展，将轻工业、服务业、农业投资限于最低规模，也将城市基础设施和生活服务设施投资控制在最低限，导致以重工业为主的大城市公共基础设施极端缺乏，交通拥挤、住房紧张、环境污染严重等“城市病”在中国所有大城市普遍存在。在非常规条件下导致的中国大城市普遍存在“城市病”的现象，却被当时的学者总结为“城市病”是大城市存在的普遍规律，认为发展大城市必然产生“城市病”。

改革开放以后到90年代中期中国走了一条以小城镇为主的的城市化道路。中国渐进式的改革之路决定了80年代“自下而上”的小城镇得到快速发展。第一，制度原因。中国改革先农村后城市，以安徽小岗村“包产到户”为标志，市场机制极大地激发了农村经济活力，伴随着温饱问题的基本解决，农产品和轻工业品市场快速扩张。适应农村商品经济发展的需要，国务院在1984年颁布的《关于农民进入集镇落户问题的通知》（国发〔1984〕141号）中，规定农民可以自理口粮在集镇（建制镇、乡镇及以下村镇，不含县城关镇）从事工商业活动，并落户小城镇。直至1998年《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发〔1998〕24号）之前，只有小城镇对农民开放，导致整个80年代乃至90年代上半期中国工业化以及人口迁移主要发生在小城镇。在转型初期的制度框架强约束下，客观上走了一条以小城镇为主的城市化道路，究其实质是转型大背景下所做的“次优选择”。

第二，经济原因。中国渐进式改革先允许以乡镇企业为主的非国有经济放开搞活，90年代中期才真正开始大型国有企业的实质性改革。而中国长期计划经济体制导致民间经济积贫积弱，弱小的农村民间资本和乡镇经济都只有能力在农村和小城镇从事低端的工商业活动，这是中国改革开放初期以小城镇为主的城市化道路的经济原因。由于以上制度的和经济的两方面原因，中国90年代中期以前走了一条以小城镇为主的城市化道路。1978～1995年，中国以乡镇企业为主的小城镇经济份额“异军突起”，所占比重持续提高，其中乡镇企业就业人数占中国非农产业就业人数的比重由23.9%增加到39.6%，乡镇工业总产值占全部工业总产值的比重更由9.1%增加到55.8%，撑起了中国工业经济的“半壁江山”。乡镇企业以市场为导向，建立了以轻工业为主的工业结构，极大地修正了重工业超前发展的结构性矛盾，极大地丰富和满足了人民基本生活必需品的需要，也极大地增加了就业。长期研究小城镇的北京大学费孝通教授提出小城镇快速带动工业化进程，大规模解决就业，农民“离土不离乡”，又不产生“城市病”，是符合中国国情的城镇化道路，甚至将其概括为具有中国特色的城镇化道路。

二是对国际经验的表面化理解。发达国家在20世纪50年代基本完成了城市化过程，战后全面进入城市化的全面扩散阶段，并通过卫星城和中小城市为载体的逆城市化和郊区化来解决大城市过密的问题，并进一步促进城市群结构的生成。尽管欧洲、美国、日本的道路不尽相同，但是通过发展中小城市和卫星城来解决“大城市病”是其共性特征。国内学者总结为发达国家走了一条先发展大城市，积累了“城市病”，再通过发展中小城市解决“城市病”的弯路。中国是社会主义国家，要发挥社会主义优越性，要避免走资本主义国家的弯路，可以直接发展小城镇，走出一条具有中国特色的以小城镇为主的城市化道路。

三是对城市化客观规律认识不足。传统体制下中国国内学者对城市化的研究非常薄弱，对于城市经济的本质是聚集经济认识不深不透，对技术进步、提高发展质量、保护环境等科学理念更是缺乏基本认识，过高估计乡镇企业粗放发展的成就，将改革开放初期小城镇发展的“次优”过程过高地上升到“具有中国特色的城市化道路”的高度上来，并将城市化称之为城镇化。可见，中国最早将城市化称之为城镇化，有其特殊内涵、历史背景和深刻原因的，“城镇化”曾经确实是与“城市化”有着重大区别的学术用语。

三、城镇化与城市化的协调与统一

20世纪90年代中期以后，随着以小城镇为主的城镇化过程带来“村村点火、户户冒烟”等一系列的规模不经济及环境问题被深刻认识，也随着改革由农村进入城市，在城市聚集经济强有力的竞争下，乡镇企业弱质问题充分显现。

学者们通过长期对中国实践的长期考察和对中国国情的深入研究，终于逐步形成共识：以小城镇为主的城镇化道路缺乏市场竞争力，并带来严峻的区域性环境污染，综合效益有限，小城镇难以成为中国现代化和居民生活质量提高的空间依托。中国城市化要走一条以城市群为主体、大中小城市和小城镇协调发展的道路。

中国对城市化（城镇化）内涵的共识在国家“十一五”规划中被官方明确下来。但是，在中国的官方文件中，在表述“城市化”时，仍然主要沿用“城镇化”。十八大报告中论述相关内容是出现过7次“城镇化”和1次“城市化”。可见，进入21世纪以后，尽管官方和一些学者在探讨城市化问题时，用的是“城镇化”，但是，这里的“城镇化”与80年代说的“城镇化”已经具有完全不同的内涵，其本质已经是科学意义上的以“城市”为主体的城市化道路。既然“城镇化”与“城市化”内涵已经无本质区别，名字也就不重要了。因为既然官方坚持用“城镇化”，学界也就接受用“城镇化”的提法，但是此“城镇化”非彼“城镇化”，其内涵与最早的城市化更加具有一致性。

需要说明的是，不论中国城市化（城镇化）如何称呼，我国2万多个小城镇（截至2019年12月，中国共计20975个镇）在中国的地位至关重要，但其重要性主要体现在作为广大的农村地区和数亿农民提供现代生产和生活服务的基地，是农村和农业现代化的直接依托。但是，小城镇无论如何重要，都永远不是中国城市化的空间主体。在中国现代城镇体系之中，小城镇是该体系的最基层单元，未来将分化为两大类：一类发展为小城市，另一类大多数小城镇则作为现代化农村的服务基地。