ppp项目和ppp模式（国内PPP项目发展三个阶段的运作模式分析及案例解读）

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自国家从2013年开始提出PPP项目以来，发展到现在，已经经历了三个阶段，分别为：

第一阶段：大工程阶段

第一阶段，主要有两种类型：最终用户付费型，纯政府付费型。

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最终用户付费型项目本身可以产生收益，比如污水厂、自来水厂、高速公路等，这些类型项目的实施方式，并不新鲜，早在十多年前就实施了，那时候叫BOT。

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第二阶段：大工程小运营阶段

第二阶段的项目：主要还是以政府付费的公益项目为主，并加入了少量比例的运营。

主要还是需要政府承担支付压力，除了期限拉长，大部分项目并没有设置太多的运营的绩效考核压力，即使有运营，承诺预期运营收益占总投资的比例也不大。

这个阶段，大部分参与的公司还是把项目当成工程来测算，项目本身是否能运营成功不是第一考虑因素，工程利润是否能覆盖运营的所有风险，是考虑的第一要素。

所以这个阶段，还是以工程为主，但对于纯工程类企业，明显的感受到了比较大的运营压力。在招投标中，经常会将运营承诺收益作为重要评分项。

不确定的潜在的运营风险，开始接近或超过可见的工程收益。

为了拿下项目，工程利润很快在竞争中转入到对运营利润的承诺中去。

这个阶段比拼的是主要是：市场能力，融资能力，运营能力。

具备一定产业运营能力的公司受到青睐，各大公司纷纷成立文旅、产业招商板块，或与文旅、产业运营公司战略合作。

目前大部分公司还停留在这个思维阶段。

来宾电厂

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第二阶段案例：

北京地铁4号线项目

一、项目概况

北京地铁 4 号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北， 线路全长 28.2 公里，车站总数 24 座。4 号线工程概算总投资 153 亿元，于 2004 年 8 月正式开工，2009 年 9 月 28 日通车试运营，目前日均客流量已超过 100 万人次。

北京地铁 4 号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP 项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。2011 年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学 按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。评价认为，北京地铁4 号线项目顺应国家 投资体制改革方向，在我国城市轨道交通领域首次探索和实施市场化PPP 融资模式，有效缓解了当时北京市政府投资压力，实现 了北京市轨道交通行业投资和运营主体多元化突破，形成同业激励的格局，促进了技术进步和管理水平、服务水平提升。从实际 情况分析，4 号线应用 PPP 模式进行投资建设已取得阶段性成功，项目实施效果良好。

图 1 北京地铁 4 号线运行路线

二、运作模式

（一）具体模式

4 号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占项目总投 资的 70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约 为46 亿元，约占项目总投资的30%，由 PPP 项目公司北京京港 地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按 2:49:49 的出资比例组建。

北京地铁 4 号线 PPP 模式如图 2 所示。

图 2 北京地铁 4 号线的 PPP 模式

4 号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司 的 A 部分资产的使用权。京港地铁负责 4 号线的运营管理、全部 设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

30 年特许经营期结束后，京港地铁将 B 部分项目设施完好、 无偿地移交给市政府指定部门，将 A 部分项目设施归还给四号线 公司。

（二）实施流程

4 号线 PPP 项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为 由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由 北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。

经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于 2006 年 4 月 12 日，正式签署了《特许经营协议》。

（三）协议体系

4 号线 PPP 项目的参与方较多，项目合同结构如图 3 所示。

图 3 4 号线 PPP 项目合同结构图

特许经营协议是 PPP 项目的核心，为 PPP 项目投资建设和运 营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。4 号线项目特许经 营协议由主协议、16 个附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了投资、建设、试运营、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。

（四）主要权利义务的约定

1、北京市政府

北京市政府及其职能部门的权利义务主要包括： 建设阶段：负责项目 A 部分的建设和 B 部分质量的监管，主要包括制定项目建设标准（包括设计、施工和验收标准），对工程的建设进度、质量进行监督和检查，以及项目的试运行和竣工验收，审批竣工验收报告等。 运营阶段：负责对项目进行监管，包括制定运营和票价标准并监督京港地铁执行，在发生紧急事件时，统一调度或临时接管 项目设施；协调京港地铁和其他线路的运营商建立相应的收入分 配分账机制及相关配套办法。

此外，因政府要求或法律变更导致京港地铁建设或运营成本增加时，政府方负责给予其合理补偿。

2、京港地铁

京港地铁公司作为项目 B 部分的投资建设责任主体，负责项目资金筹措、建设管理和运营。为方便 A、B 两部分的施工衔接， 协议要求京港地铁将 B 部分的建设管理任务委托给 A 部分的建设 管理单位。

运营阶段：京港地铁在特许经营期内利用 4 号线项目设施自主经营，提供客运服务并获得票款收入。协议要求，京港地铁公司须保持充分的客运服务能力和高效的客运服务质量，同时须遵 照《北京市城市轨道交通安全运营管理办法》的规定，建立安全管理系统，制定和实施安全演习计划以及应急处理预案等措施， 保证项目安全运营。

在遵守相关法律法规，特别是运营安全规定的前提下，京港地铁公司可以利用项目设施从事广告、通信等商业经营并取得相 关收益。

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第三阶段：重运营阶段

BT时代和前两阶段的PPP项目，政府投入了大量建设资金，但建成项目的运营效率并不高。一方面建成项目的使用效率很低，每年还要投入大量的维护费用，另一方面要新增项目投资，资金需求缺口还是非常大。

2017年，财政部发文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知(财预〔2017〕87号)》，严格限制变相增加债务。

国家发展改革委也发文《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知（发改投资〔2017〕1266号）》，鼓励用PPP方式盘活存量项目。

有兴趣的同学可以把这个两个文件找出来看看。

上面两个文件，简单表述就是：谨慎借钱，盘活存量。

接下来的阶段，会力推TOT（ROT等）模式。利用TOT融来的资金，一部分用于偿还之前债务，一部分用于新增项目投资，同时会加大纯运营部分的项目比例。会出现一大批考验运营能力的项目，运营项目类型会比较多。需要社会资本在融资能力、商业能力、资源整合能力上，具备较强的能力。

各种不同类型的公司，合作做项目会变成常态。由于一家公司很难完成其中所有的工作，最大的难度，就成了对资源整合能力的考验。

除了资源整合能力，最核心的就是对核心项目的运营能力，这也是项目成败的关键。相对的，资本反而不再是最有话语权的一方。

PPP新阶段的模式：TOT BOT BOO

三部分的比例，会根据具体项目，各不相同，但从趋势来看，BOO比例会越来越大。

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第三阶段案例：

固安工业园区新型城镇化项目

固安工业园区夜景

一、项目概况

(一)项目背景

固安工业园区地处河北省廊坊市固安县，与北京大兴区隔永定河相望，距天安门正南

50 公里，园区总面积 34.68 平方公里，是经国家公告(2006 年)的省级工业园区。

2002 年固安县政府决定采用市场机制引入战略合作者，投资、开发、建设、运营固安工业园区。同年 6 月，通过公开竞标，固安县人民政府与华夏幸福基业股份有限公司(简称“华夏幸福公司”)签订协议，正式确立了政府和社会资本(PPP)合作模式。按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作方式，倾力打造“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”的产业新城。目前，双方合作范围已拓展至固安新兴产业示范区和温泉休闲商务产业园区。

(二)建设内容与规模

固安工业园区 PPP 新型城镇化项目，是固安县政府采购华夏幸福在产业新城内提供设计、投资、建设、运营一体化服务。

1.土地整理服务。配合以政府有关部门为主体进行的集体土地征转以及形成建设用地的相关工作。2008-2013 年，华夏幸福累计完成土地整理 29047.6 亩，累计投资 103.8 亿元。

2.基础设施建设。包括道路、供水、供电、供暖、排水设施等基础设施投资建设。截至 2014 年已完成全长 170 公里新城路网、4座供水厂、3 座热源厂、6 座变电站、1 座污水处理厂等相关配套设施建设。

3.公共设施建设及运营服务。包括公园、绿地、广场、规划展馆、教育、医疗、文体等公益设施建设，并负责相关市政设施运营维护。园区内已经建成中央公园、大湖公园、400 亩公园、带状公园等大型景观公园 4 处，总投资额为 2.54 亿元。目前由北京八中、固安县政府、华夏幸福公司合作办学项目北京八中固安分校已正式开学，按三级甲等标准建设的幸福医院已开工建设。

4.产业发展服务。包括招商引资、企业服务等。截至2014 年底，固安工业园区累计引进签约项目 482 家，投资额达 638.19 亿元，形成了航空航天、生物医药、电子信息、汽车零部件、高端装备制造等五大产业集群。

5.规划咨询服务。包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划及控制性详规编制等规划咨询服务，规划文件报政府审批后实施。

　二、运作模式

(一)基本特征

固安工业园区在方案设计上充分借鉴了英国道克兰港口新城和韩国松岛新城等国际经典 PPP 合作案例的主要经验，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入固安县政府与华夏幸福公司的协作开发和建设运营之中。其基本特征是：

1.政企合作

固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV)，华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。

2.特许经营

通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

3.提供公共产品和服务

基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至 2014 年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过 160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近 40%。

4.收益回报机制

双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予 110%补偿;对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

机制运作图

5.风险分担机制

社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

风险分担图

　(二)主要创新点

固安工业园区新型城镇化 PPP 模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

1.整体式外包

在政企双方合作过程中，固安县政府实际上是购买了华夏幸福公司提供的一揽子建设和外包服务。这种操作模式避免了因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本，而且减少了分散投资的违约风险，形成规模经济效应和委托代理避险效应。

2.“产城融合”整体开发机制

在“产城融合”整体开发机制下，政府和社会资本有效地构建了互信平台，从“一事一议”变为以 PPP 机制为核心的协商制度，减少了操作成本，提高了城市建设与公共服务的质量和效率。

3.工业园区和区域经济发展综合解决方案

政企双方坚持以“产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美”作为共同发展目标，以市场化运作机制破解园区建设资金筹措难题、以专业化招商破解区域经济发展难题、以构建全链条创新生态体系破解开发区转型升级难题，使兼备产业基地和城市功能的工

业园区成为新型城镇化的重要载体和平台。

　三、实施效果

经过十多年的建设，固安工业园区实现了华丽蝶变，有效促进了当地经济社会发展。

(一)经济发展：带动区域发展水平迈上新台阶

从 2002 年合作至今，固安工业园区已成为全省发展速度最快的省级开发区，2014 年完成固定资产投资 149.6 亿元，实现工业总产值 224.5 亿元，完成财政收入 23.3 亿元。受益于固安工业园区新型城镇化，固安县从一个经济发展水平相对落后的县，成为各项指标在全省领先的县。政企合作十多年，固安县人均 GDP 增长了 4倍，财政收入增长了24 倍，成功跻身“2014 中国县域成长竞争力排行榜”50 强，位列“中国十佳开发竞争力县”第 2 位。

(二)城市建设：构建了中等城市框架和服务配套设施

截至 2014 年，华夏幸福公司在园区内投入大量前期开发资金，高质量推进路、水、电、气、讯等基础设施，实现了“十通一平”。同时，积极引进优势资源，建设了中央公园、水系生态景观、创业大厦、商务酒店、人才家园等一批高端配套设施，构建了以城市客厅、大湖商业区、中央大道金融街区为主体的“智能城市”核心区。其中，作为城市主干道之一的锦绣大道(大广高速至永和路段) 总投资额为 4.13 亿元，连接廊涿路与 106国道，2012 年竣工通车，为产业集聚和居民住行提供了便利条件。

(三)民生保障：坚持“以人为本”建设幸福城市

华夏幸福公司投资 2.81 亿元，引进的北京八中固安分校已正式投入使用;与首都医科大学附属医院合作经营的幸福医院也已启动建设。园区建设促进了公共资源配置均等化，当地居民和外来人员享受同等的教育和医疗等公共资源和服务，并带动固安县民生投入不断加大，促进了全县民生保障体系的完善。2014 年固安县民生领域支出达到 26.1 亿元，占公共财政预算支出的 84.8%，在全省率先实施县级社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保对象医前医疗救助制度》。

　四、借鉴价值

固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种 PPP 模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。

(一)采用区域整体开发模式，实现公益性与经营性项目的统

筹平衡 传统的单一 PPP 项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。

(二)利用专业团队建设运营园区，实现产城融合发展 为提高固安工业园区核心竞争力，固安县政府通过让专业的人做专业的事，华夏幸福公司配备专业团队，政府和社会资本构建起平等、契约、诚信、共赢的机制，保证了园区建设运营的良性运转。固安县政府在推进新型城镇化的同时，统筹考虑城乡结合问题，加快新农村建设，进行产业链优化配置，实现了产城融合发展。

筹平衡 传统的单一 PPP 项目，对于一些没有收益或收益较低的项目，社会资本参与意愿不强，项目建设主要依靠政府投入。固安工业园区新型城镇化采用综合开发模式，对整个区域进行整体规划，统筹考虑基础设施和公共服务设施建设，统筹建设民生项目、商业项目和产业项目，既防止纯公益项目不被社会资本问津，也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端，从而推动区域经济社会实现可持续发展。

固安工业园区新型城镇化在整体推进过程中较好解决了园区建设中的一些难题，这种 PPP 模式正在固安县新兴产业示范区和其他县市区复制，具有较高的借鉴推广价值。

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