土地托管的必要性（土地托管模式的作用）

摘要：当前推进农业规模经营已成为各地发展现代农业的共识和重点,"土地托管模式"迎合了农业发展的迫切需要。在"土地托管模式"的具体运行中,要划定合理适度的经营规模和范围,以确保其稳定运行和发展;要签订规范详尽的土地托管法律合同,以保障其运行和发展;要选准可靠的盈利点,以实现经营对象的共赢多赢;要培育有实力、有能力、有责任心的经营服务主体,以保证其正常运营。通过上述努力,为我国农业现代化注入活力,从而有效促进农业领域和农业经营的转型与发展。

一、“土地托管模式”的作用

(一)“土地托管模式”是适应农业领域和农业经营格局转型变化的需要

我国农业现代化进入了实现阶段的中后期,农业领域出现了前所未有的四大变化:劳动力转移,大量农村劳动力向城市转移;成本提升,农业种植成本日益提升;经营主体多元化,农业经营主体不断涌现;规模小,土地规模经营难以扩大。与此同时,我国农业经营格局也发生了前所未有的五大变化:土地日趋细碎化,农业家庭经营的规模经济正趋于弱化;农户兼业化日渐严重,大多数农民已经不以农为生;劳动力日益弱质化,留守农业的劳动力呈现老龄化与妇女化特征;农业副业化比重加大,农户纯收入中来自农业的比重下降明显;生产非粮化明显,粮食增长靠科技支撑贡献率超一半以上,而粮食种植面积具有显著下降的趋势。因此,为适应现代农业发展,有效应对农业领域和农业经营格局转型这一重大变化,有必要以土地托管为切入点,创新涉农服务组织体系,培育土地托管经营服务主体,开辟一条农业适度规模经营的新路径,走出一条以服务规模化推动农业现代化的新路子。

(二)“土地托管模式”对农村、农业、农民将会产生多元、多重的效应作用

通过土地托管使土地资源得以盘活,进而实现规模化、集约化、资本化运营,不仅保护了土地,提高了土地的经营效力和内在价值,而且可以释放固化在农村土地上的巨量资本,产生多重的效应。其一,从农业角度看,土地托管后农民的土地承包经营权不发生任何变化,有效避免了制度风险。土地托管实现了土地适度规模及规模效应,加快了农业生产方式转变,为下一步的制度创新留下了空间;其二,从农村角度看,土地托管潜在影响大,保留了农村的经济体系,健全了社会服务体系,稳定了农村的治理结构;其三,从农民角度看,土地托管服务规模化促进了劳动力转移,有效增加了农民家庭收入;其四,从土地托管经营服务主体角度看,经营服务主体既可以有效整合服务资源,提升服务能力,又锻炼了自身,增加了主体经营收入,实现了多赢局面。

(三)“土地托管模式”有效破解了土地细碎、经营分散、耕地闲置、经营粗放等难题,同时实现了土地要素的优化配置

其一,土地托管能够有效把单一、分散、细碎的土地,通过“农业经营服务主体”这一平台联结成片,把一家一户土地经营办不了、办不好的事情办好;把农村一些耕地闲置、撂荒、土地经营粗放或对一些无力耕种或劳力不足的农户,以土地托管的方式,实现土地的集中连片和适度规模化经营,实施“半保姆式”“全保姆式”“菜单式”“全程定制式”服务,有效解决土地细碎、分散、闲置、粗放等问题。其二,土地托管模式下的土地流转将带来土地要素的优化配置和经营效率的大幅提高,实现了现代农业技术、经营服务主体决策研判、企业家经营能力等先进生产要素与经营方式、营销手段的高效对接,提高了土地产出率、资源利用率、劳动生产率、产品营销率,促进了现代农业经营的集约化、专业化、组织化和社会化,增强了农业可持续发展能力。

(四)“土地托管模式”催生了“农民土地股份合作社”和“土地托管经营服务主体”的制度创新

其一,农村土地股份合作社、联合社所形成一定规模的土地集中和生产经营规模,能够有效吸引“经营服务主体”,促成土地持有者同“经营主体”的合作交易,达成“经营主体”企业家能力与其土地经营服务规模的相互匹配协作,有效解决“谁来经营”“谁来服务”的问题;其二,通过相互合作、土地集中成片形成适度规模进而形成集体谈判优势,能够有效降低经营服务的谈判与缔约成本;其三,适度地带动土地规模经营、激励“经营主体”竞相进入农村土地托管经营,能够有效降低农户及合作社、联合社对“经营主体”管理人员的监督与考核成本,同时,也有效降低农户、合作社、联合社等相关企业之间关于合作剩余享益分配的谈判协调成本以及有效降低服务交易成本。

二、“土地托管模式”运行中的难点

(一)如何预防和避免过分追求土地经营规模的问题

长期以来,我国农业经营小农经济特点突出,专业化程度低、信息不对称、资源不足,尤其是经营土地碎化、经营规模小,加大了农民的经营难度和风险,使之无法同现代化的农业企业竞争。而土地托管模式正是针对这些问题,尤其是将土地承包经营权高度分散的、零碎的土地整理成为规模化的规整良田,使具备实力的土地托管主体可以进行规模化经营种植,社会效益和经济效益得以显著提升。但是农业经营规模化并不是规模越大就越好,也并不是土地托管所形成的规模越大就越有优势。一些地方过分、单一强调追求扩大土地经营规模,一搞土地流转,不顾本地区主客观情况和土地实情,总想把土地范围规模扩展得越大越好,什么土地都圈在一块;总认为土地范围规模越大就越能创造效益。其实,这是一个认识误区,任何一种土地流转方式的土地流转范围规模都有其内在的规律和特点,都要根据当地的土地情况,农民志愿和农业生产的特性,进行科学的论证划定。因此,预防和避免过分追求土地经营规模,选择一个合理适度合适的土地托管经营规模区间范围,是土地托管模式必须考虑的问题。

(二)如何切实做到尊重农民的权利和选择

有些地区农民土地流转,往往把土地的主人———广大农民抛在一边,靠一纸布告,搞“一刀切”,强行将土地圈在一起,租给工商企业经营,这也是中央政策反复禁止的。因此,土地托管一定要牢记始终切实完全尊重农民的意愿和选择,真正落实把农民的利益始终放在第一位,任何强行依靠行政手段、发文件、贴布告、搞“运动”等以“一刀切”的方式搞土地托管流转都在禁止之列。这是土地托管模式能否正常启动和运行发展的关键。

(三)如何防止土地“非粮化”“非农化”问题

虽然土地托管模式不涉及土地所有权、承包权等产权的转变,不产生土地租金,“非粮化”“非农化”的激励和影响比土地流转要小很多;虽然土地托管模式不必担心土地流转伴随着高租金容易产生对转入方“非农化”“非粮化”的影响,但土地增值效益和参与相关各方的收益也是土地托管模式必须考虑和认真解决的问题。某些地方政府和乡镇为推进工商资本进入农业,帮助工商企业长时间大规模租种农民承包地,带来因部分土地用于建设道路和排灌设施、转为建设用地,流转土地到期无法恢复和无法收回的问题,从而导致更多的土地“非粮化”“非农化”现象,同时也带来因不能满足农民按期收回承包地、增加土地收益等引发的社会矛盾等问题。因此,破解当前农村土地细碎、经营分散的难题,实现土地的集中连片和规模化,有效解决“种怎样的田”的问题,确保耕地不撂荒,防止城市工商资本下乡,利用土地托管模式达到土地流转的“非农化”和“非粮化”或变相利用土地托管模式,搞农村“小产权房”“大棚式”别墅、“生态农业房”、农民置换住宅等,向城镇居民公开出售,这是土地托管模式运行中必须加以注意的问题。

(四)如何理性处置土地托管模式运行中的各种风险

其一,从政策方面来说,国家“三农”政策、土地政策、土地相关法律法规的调查可能会对土地托管模式运行造成一定影响;参与土地托管的土地由于国家公共设施需要被征收、征用,都会影响土地托管存续和收益;税收政策、补贴政策、产业政策等变动可能对承租方的经营造成影响。其二,从经济特性来说,每隔若干年,全球经济、全国经济出现一定的周期性波动,都是正常的现象。或全局性经济周期波动或局部性经济周期波动,都可能对土地托管运营主体的生产经营乃至收益造成影响。其三,从运营方面来说,如土地托管运营主体对土地运营能力不高或因资金链问题运行困难,而农业种植、管理、季节、销售能力要求很高,土地运营主体将可能面临一定的运营风险。其四,从农业发展方面来看,农业经营可能遇到的各种风险与农民要求持续、稳定、年年增加收益之间存在矛盾,农业经营本身还存在的气候异常等自然风险以及不可抗力风险,而目前农业保险体系除基本粮食作物外,尚处在初级阶段,很不健全。农业本身的长周期性、不稳定性、投资回报周期较长等特性,需要运营主体能够提供稳定的、长期的、持续的和较低成本的资金,以抵御来自农业本身的风险。由此可见,正确、理性处置和抵御土地托管模式运行中的各种风险将是土地托管模式持续运行发展的重中之重。

(五)如何处理好政府服务、市场服务、农民自我服务和经营主体服务“四方”之间的关系

现代农业发展一方面是农业生产规模不断扩大发展的过程,另一方面也是农户不断合作、组织化的过程,同时也是农业产业、产品不断拓展的市场化过程。而政府则是这种规模化、组织化、市场化过程的“保护神”。这种为农服务的产权体系实际上就是组织化的实现形式,即一种规模化与组织化相互统一、相互发展的社会化服务形式。显然,政府服务、市场服务、农民自我服务等三种服务是社会化服务体系不可缺少的合理结构。这种社会化服务体系既不可能由政府或政府一个部门去完成,也不可能由市场或农民个人去独立完成,而只能由一个经营主体把“三种”服务高度融合、整合在一起,并最终承担完成自己的综合性服务。因此,在土地托管模式运行中,要正确处理政府服务、市场服务、农民自我服务和主体服务的关系,明确政府主要从法律法规政策上加以规范管理;市场主要从经济规律、市场法则、信用信誉上加以规范;农民主要从保护自身土地收益权益上加以保障;经营主体则主要充分发挥综合组织、整合的能力,正确处理好规模化与组织化的关系,既要控制好规模化经营中公司化、工商资本的比重,又要把组织化的措施做细做深,让更多的农户参与到这个体系中,使政府、市场、农民、主体“四位”一体,在各负其责中发挥更大的效力。

三、“土地托管模式”运行中的对策建议

(一)划定一个适度的、合理的、最优的土地托管经营规模区间和范围,确保“土地托管模式”稳定运行发展

一是土地托管经营规模不是越大越好,而是依据不同主体的土地经营目标、不同规模的土地经营效果,而设定不同的土地托管经营规模。从国家层面看,虽然注重通过扩大土地经营规模提高劳动生产率和经营者、农民的效益,但也必须注重通过提高土地产出率实现粮食安全和重要农产品有效供给。从经营者看,扩大土地经营规模的最重要目标是实现收益最大化;从农户来看,通过扩大土地经营规模达到其土地效益分成比例的最大化。因此,土地托管经营规模既要考虑土地产出率和经营者、农户收益,也要考虑土地资源禀赋、农业人口规模和经济发展水平等因素;防止出现因过度向规模要效益、靠政策出效率带来的土地粗放经营和土地产出率下降。按照城乡居民收入均衡、经济社会目标兼顾的原则,选择一个合理适度的土地经营规模区间。

二是按照“布局合理、规模适度、半径适宜、功能完备”的原则,根据各地具体情况,深入调研、反复核算、可行分析、科学论证,确定适度、合适、最佳效益的土地经营服务规模范围。通过土地托管,把一家一户分散、零碎的土地集中到合作社,形成一定的适度的规模经营,而规模适度集中连片的土地既便于调整农作物结构,提高农作物规划布局的科学化水平,又可以有利于现代化农业的社会化分工,还可以提高农业经营科技和农作物耕种、养、收全程机械化水平,达到“一箭双雕”的目的。

三是探索选择适度、合适、最佳效益的土地托管经营规模范围。比如山东省在探索土地托管模式运行中,总结了以粮食生产为主的土地托管服务中心,一般占地20亩左右、服务半径3公里、辐射面积3万到5万亩,形成“3公里土地托管服务图”。因此,根据当地情况,选择最佳的效益规模、最适度的耕地面积、最适宜的服务半径、最合适的土地规模、最合理的规模布局,是土地托管模式正常运行发展的基本保证。

(二)确立一个尊重农民意愿和选择,促进农民增收,调动农业经营者和经营主体积极性的经营理念

一是必须保障农民的土地权益,促进农民增收,调动农业经营者的生产积极性。土地托管模式作为农业经营方式的突破创新,切不可削弱甚至突破制度的底线:必须始终坚持农村土地农民集体所有制度;必须始终稳定土地承包关系,确保农户的土地承包经营权;必须始终坚持农户家庭经营的基础性地位;必须始终严格保护耕地、保障粮食安全和强化农地用途管制。

二是实现农村土地“三权”分离,坚持和落实农地集体所有权、稳定和强化农户土地承包权、放开和盘活土地经营权,保障和提升农业特别是粮食生产能力,改善和管理农地用途管制权,最终形成农地“集体所有、家庭承包、多元经营、管控用途”的新型农业经营体系,为构建新型的农业经营体系———土地托管模式打下坚实基础。

三是尊重农民意愿,建立土地股份合作社,在农村产权改革的基础上,按照农户入社自愿、退社自由、利益共享、风险共担原则,引导推动农户以土地承包经营权折资折股,组建土地股份合作社。在此基础上,农户自由、自愿选择参加土地托管经营模式,推进农业规模化经营。因此,推进土地托管模式,必须按照中央要求,严格坚持依法、自愿、有偿的原则,充分尊重农民的土地承包权和土地流转意愿,既要积极引导,更要稳妥适当。

(三)签订一个规范的、严谨的、详尽的土地托管法律合同,保障“土地托管模式”稳定运行发展

一是签订《土地托管合同》。针对土地托管的新模式,确定合同签订的委托方和被委托方,土地托管的委托方由一户户农民自愿按照工商注册登记成立的土地股份专业合作社,土地托管的被委托方为工商注册登记的合法土地经营服务主体,双方签订格式文本规范、主体合法、条款齐全、内容明确、权利义务对等、违约责任明确的《土地托管合同》。

二是明确土地托管内容。在明确双方权利和义务的前提下,做好以下几方面工作。其一,明确土地所有权归集体所有,土地承包权归农户所有,土地经营权托管给土地经营主体负责经营。土地托管给经营主体一般为5年左右,托管期间经营主体必须负责管好、经营使用好、保护好托管土地。其二,明确托管土地经营过程中的具体事项,如农作物品种种植、种子、肥料、农药、收割机械等由经营主体负责选定,农作物种植、管理、收割、销售等均由经营主体负责,明确产量指标、生产费用、奖赔规定。其三,明确收益分配方案,确定托管土地农户收益。其四,明确国家给予农民的一切优惠政策除必要的管理费用外均归农户享有。其五,明确托管方式,经营主体对于被托管土地,在经营管理上,主要以政策法规为依据,以市场为导向,以粮食作物种植为主,进行测土选肥、因地选种,从种到收,农田管理实行全程机械化运行。其六,明确托管土地的土地性质,土地经营不得进行与农业无关的“非农化”“非粮化”的改造与建设。

(四)选准一个可靠的、持久的、最佳的赢利点,实现经营对象的共营多赢

一是从宏观层面看,土地托管模式使有限的耕地资源得到有效保护,使土地托管范围得到适度可靠合理利用,使农业生产力科学水平得到很大提高。使粮食生产能力得到显著加强,使农民权益得到充分保障。因此,“土地托管”模式兼顾农户、经营主体、集体和国家等相关各方的利益,关键是选准一个可靠的、持久的、最佳的土地托管经营服务的赢利点。

二是从微观层面看,农民通过“土地托管”流转了承包的土地经营权,通过组织农业合作社制定的种植经营计划和社会相互监督,有效规避合作中的各种风险。经济服务主体通过主体企业家的经营和规模运行,不仅使个体的农民走出了传统的、分散的小农经济,参与到一定规模的社会化大分工的体系中来,而且通过参与合作社平台建设,使其具有农业经营决策的主体地位。同时,通过经营服务主体的规模经营,实现农业创收和农业从土地适度规模经营转型为服务规模经营,达到相关各方共营多赢的目的。

三是从最佳赢利点看,土地的集中和适度规模、现代生产力要素的聚集及经营主体的参与,极大地改善了农业的规模、分工和创收赢利能力。从生产细节入手,精心规划、设定农业经营九个基本赢利功能点:即调整土地测土配方改良土地质量、种子智能配肥、选好优良种子、统管统治、农机作业、庄稼灾害预防、烘干贮藏或冷藏加工、农民技术培训、产品销售等,把基本赢利点贯穿于“土地托管”全程规模化服务之中,精打细算每一个基本赢利功能点的每一个环节,使其实现效益的最大化。

(五)选择和培育一个有实力、有能力、有责任心的“土地托管经营服务主体”,确保“土地托管模式”运行

一是审慎选择有实力、有能力、有责任心的“经营服务主体”,有实力主要指“经营服务主体”资金雄厚、人力资源强大、组织架构齐备;有能力主要指“经营服务主体”经营管理、组织协调、人脉沟通、农业技术、综合处置等方面的能力;有责任心主要指“经营服务主体”除了经营性特性以外,还应有公益性特性,必须具备为农业、为农村、为农民服务的社会责任心。

二是创新“经营主体”培育机制,培育一支既“有知识、懂技术、善经营”,又能代表双方利益,协调各方行为的“农业规模经营服务主体”队伍。

三是在政府支持政策上,要注重发展和壮大“土地托管模式”的实际组织者、领导者、策划者、管理者———“经营服务主体”,给予法律法规、政策规定以及土地托管运行中的支持和优惠,除了必要的直接补贴和奖励外,对通过土地托管实现规模经营的托管主体平台,财政补贴奖励的着力点应放在农业基础设施建设、农机购置、农业新技术应用、涉农建设项目承担、农业生产建设用地供给、农业保险补贴、贷款利息补贴、经营管理人员培训以及经营主体同农民、合作社、地方政府关系协调等方面。

来源：南都学坛2016年03期

作者：贾广葆