公章遗失补办备案流程（虚构公章遗失事实重新补刻并备案的实务问题探析）

引言

在公司控制权争夺战中，获取并控制公章往往是首当其冲的焦点问题，例如2020年轰动全网的当当网创始人李国庆抢夺公司47枚公章事件，足以说明公章对于公司的重要性，仿佛控制了公司公章就等同于控制了公司。我国法律虽然赋予公司法人人格，使公司具有民事权利能力和民事行为能力，但法人毕竟是一个抽象概念，无法像自然人一样直接表达意思表示，因此公司便通过公章及法定代表人两种途径表达公司意志。

通常情况下，公司公章由公司的法定代表人执掌，法定代表人如果把法定代表人章与公章一同使用就能够代表公司行为。但实际上，公司“人章分离”的情形并不罕见，即法定代表人和公章控制人不同，一旦双方不合，很有可能导致公司意志的表现形式存在冲突，进而影响公司对外行为的效力，这也是实务中公司行为效力纠纷最主要的表现形式之一。在公章共管或托管情形下，最容易导致“人章分离”的情形出现。在出现此种情形时，公司法定代表人可以选择通过提起公司证照返还诉讼索回公章。

但为了快速实现“人章合一”，部分公司法定代表人以“公章遗失”为由补刻公章并重新在公安部门申请备案，以避开漫长的诉讼期。但此种方式蕴藏着巨大风险，笔者最近承办的一起案件，便是公司公章在共管情形下，公司法定代表人以“公章遗失”为由补刻公章并重新在公安部门申请备案，最终由于“公章并未遗失，申办印章备案事由与客观事实不符”导致已经备案的公章被撤销备案。本文拟就虚构公章遗失事实重新补刻公章并备案的相关问题进行探析，以期为公司经营治理者提供参考。

一、印章、公章以及法定名称章的含义

生活中，公众经常混淆公司印章、公章、法定名称章等名词，当提到公司印章、公章等词语时，一般默认就是指公司法定名称章。实际上，上述三种章所代表的含义属于包含与被包含的关系。公安部治安管理局于 2002年08月30日发布的《印章治安管理办法（草案）》第三条对上述三种章的含义进行了明确，规定印章指公章和具有法律效力的个人名章；公章是指国家权力、党政机关、司法、参政议事、军队、武警、民主党派、工会、共青团、妇联等机关、团体，企业事业单位，民政部门登记的民间组织，居（村）民委员会和各议事协调机构及非常设机构的法定名称章和冠以法定名称的合同、财务、税务、发票等业务专用章。

基于上述规定，印章一词的含义当属于更广泛的范围，除了包含公章这一概念之外，自然人的名称章也属于印章范畴，而法定名称章仅仅是公章的一种。通常情况下，公司主要有五枚印章，分别是法定名称章、财务专用章、法定代表人私章、合同专用章以及发票专用章。而法定名称章是其中效力最大的一枚章，是法人权利的象征，代表公司的意志，无论是公司的业务经营，如合同签署、招投标事项等，还是公司行政事务，如工商、税务等事项，均离不开公司法定名称章。因此，因公司控制权争夺而引起的公章抢夺大战，各方主要抢的就是公司法定名称章。为便于理解以及论述，本文以下引用狭义的公章含义，所称公章仅指公司法定名称章。

二、公章刻制备案管理制度

公司公章作为维护和体现社会诚信制度的一种手段和凭证，在我国的市场经济活动中发挥着极其重要的作用。由于公司公章对公司行为、社会活动重要的作用以及意义，为保证法人正常开展经营活动，避免公章成为不法分子牟取不正当利益或进行其他目的违法犯罪活动的工具，我国构建了印章刻制、变更、建档、缴销等管理活动，并具体由公安机关治安部门负责监督管理。

（一）公章刻制审批制度

在 2017年01月12日之前，根据1951年施行的《印铸刻字业暂行管理规则》之规定，公司有公章刻制需求，须将公章底样及委托印刷刻字之机关证明文件，随时呈送当地人民公安机关核准备案后方得印制。具体到地方，《广东省印章刻制管理规定（1997修正）》第九条规定：“凡需刻制印章的单位，必须持上一级单位出具的证明或营业执照，到所在县公安机关申领《刻章许可证》，凭《刻章许可证》到印章刻制店户刻制。”即公安机关治安部门采取事前监管的方式管理公司公章，公章刻制属于行政许可事项，需要公安机关审批。

（二）公章刻制备案管理制度

2017年01月12日，国务院发布《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》，取消公章刻制审批制度，取消审批后，实行公章刻制备案管理，即公章刻制企业在刻制公章后，需将用章单位、公章刻制申请人、印模等基本信息报公安机关备案，公安机关的备案回执也是公章真伪的有效证明。以广东省为例，《关于印发广东公章刻制备案业务工作指引的通知》规定，需要制作公章的单位或者机构，应当到注册登记地所在区（县）具有合法资质的公章制作单位制作公章，0.5个工作日内，应当完成公章制作，并将印模信息和核验制作公章的证明材料以及采集申请单位或者机构的基本信息，法定代表人、经营者、经办人的有效身份证件信息和联系方式，经办人的现场影像信息，公章制作信息报公安机关备案。

自此，公安机关对公司公章的管理由事前监管转为事中事后监管。公安机关根据公司公章备案信息，建立统一的公章治安管理信息系统，并逐步实现公众查询功能。以深圳地区为例，公众可通过深圳公安的“印章备案查询”系统，输入公司名称，即可查询该公司已经备案的公章，包括合同专用章等其他业务专用章，且该系统能够显示已经备案公章的印章编码，以便于公众在公司行为中初步识别公章真伪，保障交易安全。

三、公章遗失补办制度

既然公章如此重要，那么是否可以多刻几枚，防止公章丢失影响公司经营活动？答案是否定的。根据《印章治安管理办法（草案）》第十三条之规定，需要刻制印章的单位，只能申请刻制一枚单位法定名称章，即公司的有效公章只能有一枚，即在公安机关备案的那一枚。但如果公章因损坏或丢失，需要重刻，该如何处理？

目前我国对于补刻公章所需材料以及流程，国家层面仅有《印章治安管理办法（草案）》第十一条作出了概括性规定，即印章遗失、被抢、被盗的，应当向备案或批准刻制的公安机关报告，并采取公告形式声明作废后，重新办理备案或准刻手续，除此之外，尚没有国家层面的统一强制规范。具体到地方，以广东省为例，《关于印发广东公章刻制备案业务工作指引的通知》第十二条规定：“因公章遗失或被抢、被盗等需要重新制作的，单位或者机构应当在所在地设区的市级以上公开发行的报刊上声明原公章作废，再按照本工作指引第六条的规定提供相应资料、登有《遗失声明》的报纸，除国家机关、人民团体、事业单位外，到具有合法资质的公章制作单位制作。”

根据上述规定，因公章遗失而补办公章的，首先需要登报发布公章遗失以及作废声明，之后再重新按照公章刻制及备案要求提交相关资料。具体由公司的法定代表人或者经办人持授权委托书办理，通常情况下，营业执照副本原件是补刻公章的必备材料。同时为了能够最大限度地保障公司权益，在公司法人以公章遗失为由申请公章备案时，公安机关往往会要求公司法人承诺公章确实遗失。例如深圳地区，公安机关会要求公司法人填写《印章遗失补刻登记表》，该表需载明遗失印章的详细经过、情况，并承诺并非因内部经济纠纷申请补刻印章。重新补刻的公章在公安机关备案之后，便成为公司唯一的有效公章，之前遗失的公章同时失去效力，对外无法再代表公司意志。

但由于并没有国家层面统一的强制规范，导致公章补刻流程暴露出诸多问题，最常见的便是部分公司因为内部经济纠纷导致“人章分离”，公司法定代表人在公章并未遗失的情况下，仍然以公章遗失为由补办公章并向公安机关申请备案，客观上导致一个公司同时存在两枚公章，严重损害公司行为的公信力。而当公章持有人向公安机关提出异议时，由于没有明确的法律规定作为依据，公安机关在面对是否应当撤销备案问题时常常陷入两难境地。

四、虚构公章遗失事实重新补刻并备案所引发的公章备案纠纷司法案例解析

针对“虚构公章遗失事实重新补刻公章并备案”这一问题，笔者通过检索相关案例，结合笔者承办的具体案例，总结出如下观点：若公司公章并未遗失，而是处于共管或者第三方持有状态下，只是由于公司内部经济纠纷导致“人章分离”，公司法定代表人以公章遗失为由重新补刻公章并且备案成功，最终也会因为备案事实与客观事实不符而被撤销备案。利益第三方可以直接向公安机关治安管理部门申请撤销备案；或者直接向人民法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销公安机关的备案决定。笔者对相关问题总结如下：

（一）虚构公章遗失事实重新补刻公章并备案，公安机关发现公章重新备案缺乏事实依据后，应撤销涉案公章备案行为

在公司法人以印章遗失为由补办公章的情形下，公司法人隐瞒公章并未遗失这一真实情况，使得公安机关陷入认识错误，进而备案新的公章。而公司实际上并不符合公章丢失需要重新刻制、备案新公章的条件，公安机关准许公司法人重新刻制印章并备案是错误的。

例如：根据（2019）粤行申1891号以及（2019）粤行申1892号两起再审案件，广东省高级人民法院均认为：公司的旧有印章仍在原共管人手中，不属于无法追回、失去控制的情形，公司法定代表人林某明知公司印章并未遗失，虚构了个人遗失的事实，申请印章重新备案的事由明显与客观事实不符，重新备案缺乏事实基础。新印章完成备案后，公司管理人内部实际上同时存在两套印章，对于公司客户利益可能造成重大影响。因此，行政机关发现印章重新备案缺乏事实依据，重新备案行为可能损害第三人利益甚至是公共利益的，应当及时主动撤销……天河公安分局在备案审查时，对申请材料存在明显问题的备案申请，仍予以通过，未尽审慎审查义务。一、二审法院据此判决撤销涉案印章备案行为，经本院审查，并无不当。

再如： 辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行终523号二审行政判决书亦认可上述观点，法院认为：原告在印章没有丢失的情况下，在报刊上刊登印章丢失作废的声明，并以此为由向被告申请重新刻制印章。基于此，被告在不明实情的情况下准许重新刻制新印章并交付给原告。可见，原告并不符合印章丢失需重新刻制新印章的条件，被告准许其重新刻制印章是错误的。被告依据前述规定进行纠正，继而作出印章缴销决定，适用法律是正确的。

基于上述，虽然我国为了优化营商环境，深化便民利企服务举措，取消了公章刻制审批制度，但为了平衡效率与交易安全，确保公章的正确性、有效性，我国退而求其次施行了公章刻制备案管理制度，以保障法人开展正常活动。而支撑备案制的根本是社会诚信制度，若法定代表人因为公司内部纠纷，为了重新快速夺回公司控制权，便虚构公章遗失事实重新补刻公章并备案，不仅损害了公司其他利益相关方的合法权益，更给社会诚信制度造成了不良影响。因此公安机关发现公章重新备案缺乏事实依据后，应当及时撤销涉案公章备案行为。

（二）公章共管人有权就公安机关的备案或撤销备案行为提起行政诉讼

基于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。” 以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形……”公章共管往往是为了避免公司管理层意见不一、损害公司利益的行为出现而施行，公章共管人同公章之间多存在重大利益关系。其中一方若绕开共管的公章转而利用特殊身份优势如法定代表人身份私刻公章并备案，势必对另一共管方的合法权益造成重大影响。基于此，公章共管人往往同公安机关备案新公章的行政行为存在利害关系，有权就公安机关的备案或撤销备案行为提起行政诉讼。

例如，在（2019）粤行申1891号行政诉讼案件中，广东省高级人民法院认为：陶某任职公司监事，实际参与公司管理，为公司印章实际共管人之一。以公司原有印章丢失为由，进行印章重新备案，实质上否定了公司原有共管印章的效力，排除了原有印章的合法使用，对陶某的合法权益造成重大影响，陶某与印章备案行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格。

而在笔者承办的案件中，公安机关在查明公章补办备案事实与客观事实不符之后，主动撤销了备案行为，公章共管人针对公安机关撤销备案的行为提起行政诉讼，最终盐田区人民法院亦受理该案件并进行审理。虽然盐田区人民法院未就原告是否有权就公安机关撤销公章备案的行为提起行政诉讼进行专门论述说明，但也通过实际行动对公章共管人的原告地位予以认可了。

（三）公章重新备案缺乏事实依据后该如何处理的法律适用问题

虽然实务已经有司法判例认定虚构公章遗失事实重新补刻公章并备案的行为应当予以撤销，但似乎并无直接的法条支撑法院判决撤销公安机关的备案行为，即目前尚无法律法规就公安机关发现公章重新备案缺乏事实依据后该如何处理进行具体规定。这也导致生活中部分公安机关常常以“公章是否遗失以公司法定代表人的意志为准，公司法定代表人认为公章遗失了便是遗失”，以及法律并未就虚构公章遗失事实重新补刻公章并备案的行为该如何处理进行直接规定为由，拒绝主动撤销对新补刻公章的备案决定，导致公司客观上存在两枚公章，给公司行为的公信力带来了不良影响。

我国对公章管理确实存在立法严重滞后的问题，公章管理方面最早的法规是1951年8月经政务院政治法律委员会批准公安部公布的《印铸刻字业暂行管理规则》，这部法规虽然沿用至今，但毕竟过于久远，已经严重滞后于我国社会政治经济发展。此后在1999年10月31日施行的《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》也主要侧重于印章的规格、式样和内部制发、管理等方面。且上述法规皆存在对如何刻制、建档、缴销，规定得不很详尽或根本没有规定的问题。这也直接导致现实中公安机关在发现公章重新备案缺乏事实依据后常常没有勇气直接撤销相关备案行为，无形中增加了利益第三方的维权成本。

曾有人尝试援引公安部于2002年08月30日就《印章治安管理办法（草案）》向社会各界征求意见中第十三条之规定：“需要刻制印章的单位，只能申请刻制一枚单位法定名称章。”以及第二十六条规定：“违反本办法第十二条和第十三条规定，刻制外文印章或擅自刻制中外文并刊印章及违反规定刻制两枚以上单位法定名称章的，收缴违法制作的印章，并处二千元以上一万元以下罚款。”希望以“公司公章只能存在一枚，但客观上却存在两枚”为由来说服公安机关主动撤销缺乏事实依据的公章备案决定，但公安机关以上述《印章治安管理办法（草案）》仅仅为草案，并未具体下发至地方各公安机关施行，以及新公章备案之后，原公章自动失效为由而拒绝。

公司法定代表人虚构公章遗失的事实，在补办公章及重新备案时提交记载虚假声明的申请材料，申请补刻并备案新的公章，完全符合“提交虚假材料、隐瞒重要事实”的情形，因此能否以提交材料虚假这一角度寻找撤销备案的法律依据？笔者发现，《行政许可法》第六十九条第二款规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条亦规定：“提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”但由于公章备案并不属于行政许可，亦不属于公司登记事项，因此也基本上没有法院直接引用上述规定。

（四）公安机关撤销备案决定的行为属于公安机关在履行事后监管职责过程中的纠错行为

虽然我国目前尚无法律法规就公安机关发现公章重新备案缺乏事实依据后该如何处理进行具体规定，但公安机关撤销备案决定的行为属于公安机关在履行事后监管职责过程中的纠错行为，此时公安机关主动撤销备案决定或者法院判决公安机关撤销备案则避开了相关法律法规不健全的问题。

关于公安机关撤销公章备案决定的行为性质认定问题，在笔者具体承办的案件中，深圳市盐田区人民法院认为：公安机关作出被诉撤销备案行为系在认定原告有关人员以原印章遗失为由申办印章备案与客观事实不符的事实基础上，对该次公章备案行为予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条关于人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作出的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定的规定，可知行政诉讼中作为被告的行政机关有权自我纠正错误的行政行为，在行政程序中行政机关发现作出的行政行为确有错误的同样具有自我纠错的法定职权，同时结合国务院《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》第九条关于县级公安机关对公章刻制要加强事中事后监管的规定，被诉撤销备案决定的性质为公安机关在履行事后监管职责过程中的纠错行为，并不属于行政处罚。

此外，辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行终523号二审行政判决书亦认定公安机关撤销备案决定的行为属于对错误行为的纠正。大连市中级人民法院认为：《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条之规定：“对公安机关及其人民警察不合法、不适当的执法活动，分别作出如下处理…（一）对错误的处理或者决定予以撤销或者变更。”原告并不符合印章丢失需重新刻制新印章的条件，被告准许其重新刻制印章是错误的。被告依据前述规定进行纠正，继而作出印章缴销决定，适用法律是正确的。

而公安机关撤销备案行为的性质被认定为纠错行为，也直接导致虚构公章遗失事实补办公章的一方在寻求救济途径时陷入被动。在客观事实面前，虚构公章遗失事实补办公章的一方并没有太好的理由为自己虚构公章遗失事实进行辩解，往往只能寻找公安机关作出撤销备案决定程序方面是否存在程序性违法的问题，试图通过程序问题否定公安机关的撤销备案决定，例如是否保障相对人的陈述、申辩权利等。而由于公安机关撤销备案行为的性质属于纠错行为，但我国现行法律并未明确规定行政机关自行纠错的程序，此时反倒是行政相对人主张程序违法在法律适用方面存在问题，进而因主张于法无据为由被法院驳回。

五、结语

虽然在公司控制权争夺战中，获取并控制公章往往是首当其冲的焦点问题，但君子爱章，也要取之有道。以抢夺的方式获取公章毕竟太过暴力，容易发生肢体冲突，一旦把握不好度，极有可能激化矛盾上升为刑事案件，得不偿失。虚构公章遗失的事实重新补刻公章并备案，虽然一时可以利用重新补办的公章对外代表公司行为，然一旦利益第三方向公安机关或者人民法院提出异议或者行政诉讼，公安机关大概率会撤销补办公章的备案，之前以补办的公章作出的公司行为也会面临被撤销或者认定无效的风险，已经达到的目的亦面临着被逐个复原的风险，不仅损害公司行为的公信力，也会对公司商誉造成负面影响。因此，即便是法定代表人也不得肆意刻制公章。

从公司治理层面考虑，公司实际控制人应该充分重视公司公章的保管与使用，制定用印规则，尽量避免公司公章脱离公司实际控制人的控制。在不得以需要将公司公章脱离控制的情况下，也要准备、完善相应的手续、文件，如公章共管一定要签署书面的共管协议，并就共管期限、共管期间用印规则、到期后如何处理公章等进行约定，以保障公章能够安全、迅速返回公司实际控制人的控制，尽量避免因为公章问题导致公司经营陷入僵局。

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