立法法审查要求（立法法时隔七年再修）

时隔七年后，“管法的法”立法法迎来第二次修改，10月31日，立法法修正草案全文公布，公开向社会公众征求意见。

立法法是规范国家立法活动的重要法律，因此也被称作“管法的法”。纵观草案全文，立法法二修着力于加强和改进人大立法，除完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制外，“加强宪法实施和监督”与“完善备案审查制度”亦是修法的两大关键点。

如，明确法律草案的说明、审议等环节的合宪性审查要求；增加规定主动审查和专项审查、备案审查衔接联动机制、法律法规清理等内容。

多位专家对南都记者表示，草案新增的备案审查相关制度，是对此前备案审查实践经验的总结，也是实践机制的制度化。

“备案审查工作中一直在做的、积累经验的、提练出的一项项工作机制，一旦写入立法法中，就升格成了正式的法律制度。” 浙江大学光华法学院教授、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员郑磊称这种修改为“工作机制法律化”。

立法法修正草案全文在中国人大网公布，公开向社会公众征求意见。

备案审查经验上升为法律

我国现行立法法于2000年3月九届全国人大三次会议通过，2015年3月十二届全国人大三次会议曾对立法法作出部分修改，现行立法法共有6章、105条。

全国人大常委会法工委主任沈春耀在立法法修正草案说明中介绍，这部法律的颁布施行，对完善立法体制，规范立法活动，健全国家立法制度和工作机制，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进全面依法治国，发挥了重要作用。

于近日提交审议的立法法修正草案，也是该法施行后的第二次修改。纵观草案全文，立法法二修着力于加强和改进人大立法，除完善全国人大及其常委会立法程序和工作机制外，“加强宪法实施和监督”与“完善备案审查制度”亦是修法的两大关键点。如明确法律草案的说明、统一审议等环节和备案审查工作中的合宪性审查要求；增加规定主动审查和专项审查、备案审查衔接联动机制、法律法规清理等内容。

“良法善治，是新时代全面依法治国的标志词，‘良法’，直观地体现为‘提高立法质量’，立法法在输出端调控着‘良法’的产出。”郑磊认为，立法法的两次修改都恰处具有里程碑意义的关键时期。

郑磊介绍，立法法2015年首修通过在十八届四中全会之后的第一个两会上，十八届四中全会是党的历史上第一次以法治作为主题的全会，全会提出“良法是善治之前提”，“抓住提高立法质量这个关键”。立法法二修一审是在党的二十大之后的首次全国人大常委会上审议，党的二十大报告首次将“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”单列专章论述，也体现出对全面依法治国的高度重视。

在郑磊看来，上述“里程碑意义”尤其突出地体现在备案审查制度的修改完善上。

2015年立法法修改新增备案审查建议的反馈机制，即全国人大常委会法工委等应当向提出审查建议的公民、组织反馈审查研究情况。

这处细节让郑磊印象深刻，他形象地称之为“四两拨千斤”的修改。

“反馈，在此前的审查建议中几乎没有披露或报道过，而应当反馈写入立法法后的次年，新闻报道和自媒体推送中就开始出现审查研究情况的反馈函，之后每年的全国人大常委会法工委备案审查报告，同反馈直接关联的审查建议数量，就作为一个常规数字去披露了。”郑磊认为，这处修改是从一个小小的细节入手来激活整个制度的运行。

“备案审查工作中一直在做的、积累经验的、提练出的一项项工作机制，一旦写入立法法中，就升格成了正式的法律制度。”郑磊称这种修改为“工作机制法律化”。

南京铁路公安处乘警支队民警来到中国铁路上海局集团有限公司南京客运段，开展宪法宣传活动。 新华社发

拟首次明确国家机关可提合宪性审查要求

合宪性审查是对法律行为是否符合宪法进行审查的制度，也是备案审查的重要功能之一。

南都记者关注到，“合宪性审查”是草案一审稿中的高频词。

草案将现行立法法中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”，同时明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求，增加规定：对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明；法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见。

北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任、全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员王锴告诉南都记者，合宪性审查分为事先审查与事后审查，事先审主要是由全国人大宪法和法律委员会在法律草案审议过程中进行。

在王锴看来，草案一审稿明确将“涉及的合宪性问题”在审议结果报告中予以说明，与全国人大宪法和法律委员会职责相关。“宪法和法律委现在不仅仅是审查法律草案，它还有重要的宪法职责，就是推进合宪性审查、加强宪法解释。”

中共中央于去年印发的《法治中国建设规划(2020－2025年)》中专门提出，全国人大及其常委会要切实担负起宪法监督职责，加强宪法实施和监督，并将其作为全国人大常委会年度工作报告的重要事项。

“过去全国人大宪法和法律委员会审查一般只给结论，‘是否符合宪法’，但这次修改要求其给出理由和说明。”在王锴看来，这有利于宪法和法律委肩负起宪法监督职责的使命，同时也是在回应社会对有关宪法问题的关切。

值得一提的是，草案一审稿还首次明确国家机关可以提出合宪性审查要求。增加规定：国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。

自2017年全国人大常委会法工委每年持续推出备案审查工作报告以来，郑磊持续将备案审查报告作为研究对象。他关注到，5年的备案审查报告中，推进合宪性审查工作是一项不断显明化的主题。

2019年报告中，提到了对全国政协委员提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案进行了研究，但未在审查研究意见中明确提及宪法；然而，2020年报告开始了单列一块直接陈述“积极稳妥处理合宪性、涉宪性问题”，并具体列举三个案例；2021年报告提及国务院有关部门提出合宪性审查建议，并继续以案例言说关于合宪性问题的审查研究。

值得一提的是，在此前的备案审查实践中，相较于数以千计的由公民提出的备案审查建议，由国家机关提出合宪性审查要求的情形并不多见。

“过去立法法中只有‘同宪法或者法律相抵触’的才可以提审查要求，因为抵触是一个很严格的定义，提的时候必须十拿九稳，国家机关在提审查要求时就会有顾虑，肯定是抵触的才敢去提。”王锴认为，门槛过高是国家机关鲜少提出合宪性审查的原因之一。

在王锴看来，上述修改将“合宪性、合法性问题”纳入，扩大了国家机关提出审查要求的范围，也有利于国家机关提出审查要求。

“合宪性审查的内涵不仅是给出与宪法是不是抵触的结论，还涉及到对宪法一些规定的理解。” 王锴称，加上涉及合宪性，合法性问题，会给国家机关消除一定的顾虑。并不是非要抵触宪法法律才能提，只要是跟宪法有关的规定，涉及如何理解实施适用宪法的，想请全国人大常委会来释疑的，都可以提出来，标准放宽后，国家机关提审查要求的动力或者积极性可能会提高。

拟新增专项审查，有效集中处理某类规范性文件问题

作为一项重要的法制制度，备案审查被视作公民权利救济的“最后一道屏障”。按照制度的设计，全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展合法性审查，对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正。

沈春耀在草案说明中说，修正草案对现行立法法第五章“适用与备案审查”有关规定进行补充、完善。草案明确，全国人大专门委员会、常委会工作机构对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，必要时可以进行专项审查。

多位专家均对南都表示，草案新增的专项审查制度，是对此前备案审查实践经验的总结。

历年的全国人大常委会工作报告中，也对专项审查多有涉及。例如，2021年报告中提到称，2020年，全国人大常委会就围绕疫情防控、野生动物保护、民法典实施、食品药品安全、优化营商环境等五个方面开展专项审查和集中清理。

郑磊告诉南都记者，专项审查具有两大明显特点，一是双重主动性，二是职权联动性。双重主动性即不仅主动发起，而且主动选择审查主题。职权联动即专项审查经常同集中清理联动进行，能更有效地处理某一类规范性文件问题。

“从主题上看叫做专项审查，从幅度来讲叫做集中审查。”郑磊介绍，专项审查可以打包对某一类问题进行集中审查，既有社会热点型主题，例如，2020年对省级人大常委会作出的26件关于加强新冠肺炎疫情防控工作的决定开展专项审查，又有法律热点，围绕刚刚通过的新法开展，例如，2021年对标该年新修订的行政处罚法、人口与计划生育法，专项审查集中清理相关法规、规章、规范性文件。

王锴解释，一般的主动审查，因为受制于备案审查机关人手少，而且“只能针对现量，不能针对存量”，也就是不针对之前制定的法律。但专项审查不同，每次都是“一竿子插到底”，现行有效的都从头到尾清理一遍。

在王锴看来，近些年来人大专项审查的成效可谓显著，例如，2021年的行政处罚法专项清理中，清理发现需要修改或者废止的规范性文件就多达4012件。

谈及立法法中备案审查制度的完善方向，王锴建议，立法法可以将约谈、去函等制度写入，以督促制定机关及时修改问题文件，提高备案审查的制度刚性。

郑磊认为，审查决定的效力以及审查案件筛选机制，有待实践进一步积累经验，进一步制度化。

采写：南都记者 刘嫚 发自北京