ppp项目如何规范发展（世界各国机构对PPP的定义及各国专业机构PPP项目的推广解读）

PPP是什么? PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之传统文化及意识形态不同，要想使世界各国对PPP确切内涵达成共识是非常困难的，一千个读者就有一千个哈姆雷特。虽然德国学者 Norbert Portz 认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”，但是中国有句老话，名不正则言不顺，尽管PPP内涵仁者见仁智者见智，但给PPP定义还是必须的事。2014年9月《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号文）给PPP下了定义，这是财政部在新常态下关于PPP新定义。笔者揣摩，财政部应该受到世界银行影响，因为从财政部推广PPP相关文件中可以容易的得出结论财政部借鉴世界银行智力无疑。但是无论如何，将财政部PPP定义同世界银行PPP定义对比一下或许有一定意义。

以下为世界银行和加拿大PPP国家委员会的PPP分类情况

以上表格内容资料来源：中债资信整理

从中国城市基础设施投资的运作情况来看，主要有两种方式，即BT和BOT。其中，BT项目的承担主体多为政府所属融资平台或其控股国有企业；BOT项目社会资本参与较多，主要集中在供水、污水处理和城市燃气等公共事业领域，以赋予社会资本特许经营权的方式开展。由于大多数BT项目的投融资都在政府部门或其所属的国有企业内部，社会资本参与程度很低，其内涵同《操作指南》所指的PPP模式具有本质的差别；而BOT项目多基于一定期限的特许经营权，社会资本参与程度较高，同现行PPP的内涵一致。因此，从严格意义上讲中国存量的政府部门和社会资本合作的项目以特许经营类的BOT项目为主。

依据《操作指南》，中国拟推广的PPP模式包含项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等环节，也就是说PPP项目资产所有权最终都要被政府部门或其指定的机构收回。虽然《操作指南》在PPP项目运作方式中，列举了BOO（建设-拥有-经营）模式，但我们预计这种将公共产品和服务私有化，把所有权最终留给社会资本的模式不会成为PPP项目的主流模式，未来推广仍将以特许经营类模式为主。

PPP模式兴起于英国，在随后的二十多年里，这种公共产品供给的新模式在全球范围内被广泛应用。根据全球PPP研究机构PWF（Public works Financing）的统计数据，1985~2011年全球基础设施PPP名义价值为7,751亿美元，其中，欧洲处于领先地位，约占全球PPP名义价值的45.6%，亚洲、澳大利亚占24.2%，美国、加拿大分别占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中东地区占4.1%。

英国PPP的案例之一是伦敦地铁。伦敦地铁由国营伦敦地铁公司（LUL）拥有并运营。上世纪90年代英国政府面临地铁投资严重不足的局面，英国政府在权衡后，最终选择了以政府与私人部门合作（PPP）的模式对整个地铁系统进行升级改造，而非采取完全私有化的模式。经过4年多的论证和试行，伦敦地铁的PPP合约于2002~2003年之间正式签约，LUL将地铁系统的维护和基础设施供应工作以30年特许经营的方式交由三家基础设施公司（分别为SSL、BCV和JNP公司）负责，LUL仍然掌控日常运营和票务工作，并通过固定支付和业绩支付来回报基础设施公司。伦敦地铁公司特许经营期为30年，考虑到地铁的建设标准、对运营情况的考核标准，以及一些签约时无法预料到的事情发生，伦敦地铁PPP模式的合约中专门增加了定期审核机制：约定签约各方每隔7.5年重组新审定合约条款，并设定了专门的仲裁机制，以保证重新审核的公正性，确保合约的有效执行。

　　政府发起PPP的初衷一般是减轻某些项目的预算负担，但是，如果PPP合约设计不当，所有各方对风险分担和收入分配情况不合理，PPP项目的复杂性和潜在的负面后果则会充分显现。成立专业PPP管理和咨询机构可以帮助政府发展和促进PPP市场，同时，有利于保护公众利益，从公众利益的角度处理PPP项目可能存在的争议。　　1999年以来，世界各国先后建立了促进、发展以及管理PPP的各种机构。这些机构的组织形态几乎各不相同，它们所发挥的作用取决于本国对PPP的需求、法律、行政管理传统、文化等诸多因素，它们通常被称为PPP单位(PPPunits)。　　对于PPP单位也没有严格的定义，世界银行的定义为：该组织的目标是促进或提高PPP，并具有管理PPP交易的长期任务。PPP单位对政府在管理PPP项目中所面临的制度性问题做出反映，包括政策流程与合作、质量把关、技术援助、标准化与推广、促进等。PPP单位的基本职能是为不同的公共部门，包括部委、州立和地方政府、国有机构以及其他公共机构提供技术援助。　　2008年以来，为调动各方力量摆脱经济不景气，各国加大了对PPP支持力度，纷纷成立国家层面的PPP单位，使PPP发展的组织保障跃上新台阶。以英国、加拿大、澳大利亚、美国和欧盟为例说明。

1. 英国

英国政府管理PPP的历史相对较长，2000年，成立了合作伙伴关系组织(PartnershipsUK，简称PUK)来推广PPP/PFI理念，对PPP交易提供程序和管理方面的技术援助。2010年，英国政府把PUK与英国财政部的PPP政策小组(theU.K.Treasury’sPPPPolicyTeam)合并，创立了英国基础设施(InfrastructureUK，简称IUK)。IUK是一个财政机构，它作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略和为私人投资于各种基础设施部门提供便利。在地方政府层面，2009年，英国财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位——地方合作伙伴关系(LocalPartnerships)，该机构主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。

澳大利亚在2000年就建立了地方性的PPP单位，例如，维多利亚州的PPP单位。2008年，澳大利亚创立全国层次的PPP单位，即，澳大利亚基础设施(InfrastructureAustralia，简称IAU)，该机构面向澳大利亚的整个基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策，其核心业务不局限于PPP，推广PPP是该机构的部分职能。2008年，IAU与澳大利亚全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和PPP的全国标准，按照该政策，各级政府资本成本超过5千万澳元的所有项目必须把PPP作为备选模式。

2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了联邦级的PPP单位——PPP加拿大(PPPCanada)。该机构由加拿大联邦政府所有，但按照商业模式运作，PPP加拿大(PPPCanada)通过财政部向国会报告，公司具有独立的董事会。加拿大联邦政府选择这种组织形式主要是借鉴省级政府PPP单位的形式，这种形式可以让私人部门通过董事会监测PPP单位的运作，在管理上具有更高的灵活性。PPP加拿大负责审核和建议联邦级的PPP项目，为PPP管理制定政策和最优实践，提供技术援助，并与地方级的PPP单位合作，推广PPP。PPP加拿大拥有一个“P3加拿大基金”，该基金规模为12亿美元，是联邦政府鼓励地方政府采用和推广PPP的一种资金激励措施。任何层级的地方政府都可以申请该基金，适用于交通、水务、能源、安全、固体废物处理、文化、体育、旅游、电信、海事、宇航等领域，该基金对项目的投入加上其他的联邦资金援助不能超过项目建设成本的25%。

　2003年以来，美国已有7个州建立了PPP单位，主要功能是政策制定和业务咨询，为促进美国PPP的发展，美国学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位，提高美国应用和发展PPP的能力。

为应对危机发生以后欧洲PPP市场萎缩的状况，欧盟集合欧洲投资银行、欧盟委员会，以及欧盟成员国和候选国力量，于2009年成立了欧洲PPP专家中心(EuropeanPPPExpertiseCentre，简称EPEC)。该中心汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于在PPP领域分享经验、杠杆化能力和应对新挑战，为欧盟公共部门应用PPP提供技术援助。作为国际性的PPP单位，EPEC拥有37个成员，未来EPEC的影响力将不断扩大。

完结