检察人员分类管理队伍激励措施（检察人员分类管理问题研究）

当前检察机关员额制改革及人员分类管理运行平稳并取得明显成效，也暴露出一些需要改善的方面例如一线员额配置数量有限，部分入额后检察官事业心不足，青年检察干警对个人发展前景不够乐观，专业领域后备人才储备不足等深层原因主要源自人员分类管理过程中遇到的多重矛盾，根本原因在于改革的司法逻辑与行政逻辑产生的冲突完善分类管理，需正视现实，关注未来，协调司法逻辑与行政逻辑，注重补短板、强配套可尝试采取灵活多元的人才引进方式，调整领导干部员额资源配置方式，完善员额遴选制度；采取改善价值导向，健全动态管理和业绩考核并加强交流等措施，完善员额管理制度；畅通与规范岗位转换，进一步完善司法行政和辅助人员管理制度，今天小编就来说说关于检察人员分类管理队伍激励措施?下面更多详细答案一起来看看吧!

检察人员分类管理队伍激励措施

当前检察机关员额制改革及人员分类管理运行平稳并取得明显成效，也暴露出一些需要改善的方面。例如一线员额配置数量有限，部分入额后检察官事业心不足，青年检察干警对个人发展前景不够乐观，专业领域后备人才储备不足等。深层原因主要源自人员分类管理过程中遇到的多重矛盾，根本原因在于改革的司法逻辑与行政逻辑产生的冲突。完善分类管理，需正视现实，关注未来，协调司法逻辑与行政逻辑，注重补短板、强配套。可尝试采取灵活多元的人才引进方式，调整领导干部员额资源配置方式，完善员额遴选制度；采取改善价值导向，健全动态管理和业绩考核并加强交流等措施，完善员额管理制度；畅通与规范岗位转换，进一步完善司法行政和辅助人员管理制度。

2013年《关于全面深化改革若干重大问题的决定》揭开了司法体制改革序幕，员额及检察人员分类管理制度及配套措施由此确立运行。成为检察官在当前要受到较为严格限制，需经历数量的压缩和质量的层层选拔，旨在将骨干力量配置到一线，对其他检察人员施行分类管理要求，进一步优化人员结构，让资源分布更趋合理化，初步实现了高精尖专业改造，更契合新时代发展内需。随着改革不断深化，员额制及分类管理制渐渐暴露一些问题，昭示出制度运转过程中带来的深层次原因。需进一步改进和完善人员分类管理方面目前存在的问题。

一、检察人员分类管理呈现的突出问题

（一）普通员额配置数量不足

按照规定要求，改革后员额数量一般控制在政法编制总数的百分之三十九左右，这样大幅度缩减各级检察院检察官数量的目的在于更迭长期以来的粗放式管理模式，实现办案力量精英化。入额后检察官享有了较高身份地位及待遇保障，但也面临更多办案数量与办案责任的要求。一线办案检察官人数不足，案件数量及责任分配不均衡的问题仍较为突出。通常情况下院领导占据员额指标但办案数量相对较少，此消彼长，这就导致在办案一线的普通检察官人数被压缩进而要承担更多的办案量，“案多人少”的情况在检察官助理和书记员团队配备齐全的情况下依旧存在。例如，以东北某省会城市为例，全市检察机关政法专项编合计人数为1188人，其中员额检察官共计493人，而这其中院领导（包含检委会专职委员）合计102人，占员额检察官比例约20.69%。由于领导级别检察官只参与部分案件分配，并非同普通员额一样进行一比一轮案，这就意味着全市五分之一以上员额实际较少办案，大部分案件由普通员额办理，这与“以案定额”的制度预设存在一定偏离，案件及责任分配不均问题或再次凸显。

（二）检察官等级晋升“天花板”负面效应

员额实行单独职务序列，与之匹配的是以案件办理为主的专项考核机制及晋升通道，保障员额单序列发展，实现专业化及职业化建设目标。但当前的晋升机制尚未起到预设程度的激励作用，晋升受限导致的“天花板”效应一定程度阻碍了员额们工作的积极性。单独序列下的检察官分为十二等级，其中一级及以下的升任没有实质的限制要求，均随着年限增加实现按期晋升，每两年左右一次调整。表面上看这种晋升水到渠成，但问题也源于此，一级以下检察官等级晋升条件过于宽松导致压力不足，容易降低办案工作标准，极易衍生不求进取、得过且过的“躺平”心态。

与一级以下等级晋升条件限制过于宽松相比，四级高及以上级别检察官选升较为困难，尤其体现在基层检察院，受到比例严格限制。实践中基层院员额等级最高可以到达二级高级，但只有院领导方能晋升到这一等级。导致许多普通一线检察官晋升到一定等级后便到了晋级上限，此时的晋升机制不足以再发挥激励作用，容易引发倦怠。同时还要注意，虽然实行单独职务序列，但员额在进行职务、职级晋升时往往首先还是要考虑其行政级别，行政级别决定了其入额时检察官等级定级，从这个角度来看，检察官单独职务序列主要解决的是待遇问题。检察官的等级并不是领导干部任用时主要考量因素，相反，被任用为领导干部后往往会提升其检察官等级。一言以概之，先成为领导干部才能成为更高级别检察官。而普通检察官的等级在当前主要是作为薪酬评价依据，导致激励机制作用有限，仅依靠晋升职级提高检察官工作热情是远远不够的。

（三）入额难度大导致人才储备不足

检察官助理是员额队伍的主要后备力量。因此，年纪相对较年轻且经过充足业务锤炼培养出的检察官助理是检察机关未来发展的希望。员额改革带来机遇的同时也伴随阵痛：一是过去有办案权并实际办案的助检员转换为辅助人员协助员额办案，身份定位、实际作用均发生变化；二是入额周期较长、入额难度较大。这种情况导致部分助理对检察官职业的热情淡化，有的选择“换赛道”走行政岗，有的选择离开检察系统，一定程度导致检察机关后备人才储备存在一定隐忧。

员额空缺少，入额难度大，是当前检察机关必须直面的问题。2016年至今，我省已完成四批次员额检察官遴选，各地员额空余编制已不多，甚至部分检察机关可用员额指标已使用完毕。另一方面，每年有大量的检察机关工作人员通过法律职业资格考试被任命为检察官助理，同时部分地区检察院在公务员招录中已要求通过法考，那么这批新入职人员在试用期过后即转为检察官助理，开始计算入额所需年限，一批压一批的助理不断到达五年年限（研究生学历年限可缩减）。逐渐，空额越来越少，符合入额条件的助理越来越多，入额越来越难。而在员额动态管理模式下，入额难还与退额较少有关。2016年以来，除因人员转隶等特殊原因导致较多员额退出的情况外，员额检察官退出人数总体较少。况且人员转隶多为连人带编“一锅端”，虽然表面上看员额空出了，但转隶离院的助理和书记员也带走了政法专项编，编制总数下降，那么按照39%的比例重新控制的员额数量也相应减少。以上情况在各地普遍存在，助理成为检察官具有很大的不确定性，“入额难”成为对助理在时间和机遇成本可承受度的持续考验。笔者调研某基层院，该院未来6年内无员额检察官退休，意味着6年内难以空出员额名额。等待时间长和前景不明确正在潜移默化削减助理的职业热情。

入额难不仅体现在基层，省、市级检察机关检察官助理到基层任职也不乐观。《检察官法》第17条规定：“初任检察官一般到基层人民检察院任职。”也就是说，明确了上级检察机关符合入额条件的助理需要到基层入额这一机制，但下基层入额要面临到几个方面的困境。首先基层需要有对应政法专项编制和员额指标数量。这两样在基层都是“稀缺资源”。其次是上下级检察机关之间潜在的入额“矛盾”。基层院鉴于自身况且需要解决本院入额问题，“存量”尚在且消减乏力，还要面临上级下派人员入额的压力。最后还有很重要一点，即待遇方面的矛盾。各地区经济发展存在差异，不同地区检察院在待遇保障方面必将有所差别，往往越欠发达地区空额越多。一旦下基层，就必须要承受“硬件压力”，即通勤、住房、家属工作及入学等现实条件制约，上级院助理们在城市的中心位置工作至少四五年了，为入额而放弃已成型的稳定生活状态，奔赴条待遇等相对降低的基层院任职，需要莫大决心。对于省、市级检察院而言，下基层入额的制度要求面临实施上的实际困难，不利于顺利推进员额制改革。

（四）员额遴选方式有待完善

人员分类管理的主要目的在于追求专业化和职业化，提高检察队伍素质，实现工作内容在内部的顺利流转，最大程度保障公正和效率。然而当前的遴选制度设计和运行成效却不尽如人意，距离检察人员职能全面发展尚有一定差距。

1.业务内需和自由选报之间的矛盾

通过法考后，只要满足年限基本条件即可参加遴选考试，可根据所擅长业务选择答题试卷，按照分数高低决定参与后续考核程序人选。这种方法彰显自主性与平等性，但忽视了业务需求。具体展开，当某一业务部门或业务条线出现空额，符合年限条件的助理均可参试，且可自主选择擅长的试卷类型。这样做容易出现最终入额的人员并未接触过该业务部门亟需的业务类型，还需经过一定周期的岗位锻炼才能适应部门及条线工作需要。如何兼顾业务内需和选报自由，是遴选制度需要完善的方向。

2.“复合型”检察人才需求

“四大检察”“十大业务”格局体系已建立，检察人员仅掌握法学知识已然不够，需要具备一定程度经济、金融、食药、环境等多方面知识，亟需复合人才。当前员额队伍还是以传统的法学专业毕业生为主，知识结构较单一化，一专多能型人才不多。检察机关已有相当一部分检察业务与经济、金融等领域工作高度融会贯通，一定程度上的其他类型知识已成为必需。但员额遴选基本仍以法学知识为主，缺乏其他专业领域考核内容。因此，建立复合型人才培养导向，提供更适合新时期检察业务的办案人员，是检察机关未来发展必须要考虑的。另外，过于偏重刑事检察业务是当前检察机关开展工作中暴露出的另一个问题，不利于业务的全面发展。多数检察官不了解民行、公益诉讼方面检察业务，距离四大检察全面、充分发展还有差距。必须在注重候选人的政治素质和法律素质的同时，通过考核内容和方法的完善来充分体现检察机关业务发展导向，这也是完善遴选制度值得探讨的问题。

3. 遴选程序相对简单化

首先经过笔试答卷，合格者进入下一阶段考核环节，最后经遴选委员会评定。目前的遴选存在一定程度简单倾向，考试以书面答题为主，将记忆能力等同于决策判断能力，并且存在一定偶然性，亟需专业知识与办案理念结合、书面阅卷与办案能力结合的综合考核方式。另一方面，考核环节往往相对封闭，很少吸收检察机关以外人员作为主体，外部意见征询不足。

（五）司法行政人员的发展“瓶颈”

依据改革理念，要保障较多的编制配置于办案一线。因此，各地司法行政人员的数量普遍被压缩，从实际情况看，政治工作、后勤工作、财务工作以及其他行政业务工作等需要依托一定数量行政人员完成。面对行政人员有限情况，一般采用增加聘用制人员方式解决。但当前聘用制人员的待遇保障有限，年轻人往往只将聘用制工作作为下一步“考编”的跳板，因此检察机关难以聘到或留住高素质且具备高度责任感的人员，因此可能造成行政工作质量标准不高。有学者已经指出，目前这一阶段的人员分类管理改革更注重各类人员的比例是否达到了规定的要求，而在一定程度上忽视了各类人员所在岗位与其身份是否相匹配。

除了编制减少，行政岗位还面临发展空间受限问题。由于人员比例被压缩，相应的岗位领导编制数配置减少，内部晋升空间有限。不允许行政人员到业务领导岗位任职，只能固定在行政序列发展。但检察官及辅助序列人员却可以到行政条线担任领导，导致原本就少的行政职级还要面临业务条线竞争，行政岗位上升空间被再次压缩，早早进入“瓶颈期”。事实上政工、办公室等部门，工作事务并不少，工作责任并不轻。分类管理后，行政岗位待遇整体上止步不前，个人提升空间受限，一定程度造成人员信心不足、干劲弱化，有碍于工作质量的提升。

二、问题的回应——完善检察人员分类管理的路径

司法人员分类管理涉及国家的干部和人事制度，也涉及工资待遇、绩效考评等。“牵一发而动全身”，往往呈现出连锁反应，因配套条件不适也使改革步履艰难，缺乏实效。因此，应当从运行中发现的问题出发设计解决方案，在遵循司法规律的同时，还要注意司法实际，寻求阻力及代价较小的合理路径。

（一）更新改良领导干部员额资源配置

减少领导配置并不是一朝一夕之事，操作不当还会影响科层激励效果。相对合理办法，一是增加员额比例，但为了不让改革“倒车”，员额数量以省为单位动态保持全省总量平衡。二是鉴于检察机关自身需承担一定量行政事务，可以考虑设置专管行政工作而不办案、不入额的副职。现行《检察官法》规定副检察长属检察官，除履行检察职责外，还履行与其职务相适应的职责，这里指的就是管理行政事务的职责。设置不入额的副职专管行政，一则契合司法机关长期实行的“大行政事务模式”需求。例如组织领导单位人员参加“中心工作”，管理本单位党群建设、后勤保障等事务，设置专职行政副职可提升管理专门化和实效性。二则减少员额指标占用，此消彼长，为一线增加员额指标，且促进入额领导干部直接办案。同时还可以为本院行政人员拓展晋升空间。实行这一方案前提要修改《检察官法》，允许存在非员额副职，要注意此时不宜再称“副检察长”。

（二）健全员额动态管理与考核程序

员额的流动性与稳定性是一组矛盾，员额的稳定性是检察官职业保障基础，因此流动不宜过频，亦不宜用力过猛。检察机关根据实际情况可适当加大员额流动性，规范执行员额退出机制。员额“进出”的原则和基本要求已制定规范文件，高检院于2019年10月印发《人民检察院检察官员额退出办法》，明确退出员额的情形及具体要求，程序已然完善。目前面临的问题在于防止制度空转。

有效发挥业绩考评作用是实现动态管理的重要依托。最高人民检察院2021年10月颁布的《检察人员考核工作指引》，明确检察人员“分级分类考核”基本方法，明确考核指标及方法设定原则，已将考核与员额退出相结合，要认真遵照执行。不仅如此，检察官晋级同样要严格考核，体现出考核对等级升降的决定作用。要避免晋级考核流于形式，不断完善具体的指标设定和考核方法，倒逼员额们不断学习新的知识及理念，不断提升业务能力水平，避免因岗位长年固定而形成“流水线作业”，出现业务理念封闭、创新思维停滞和工作态度“躺平”。

（三）采取更为灵活的人才引进方式

《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》要求为律师、法学专家预留适当数量员额，从中选拔法官、检察官。实践看来，资深律师、法学专家转岗做检察官是比较少的，想将其长期留任更为困难。并且随着《关于进一步规范法院、检察院离任人员从事律师职业的意见》出台，离职从事律师职业受到更严格限制，加重了专业人才入职检察院的后顾之忧。即便如此，检察机关也应当力争引进高水平法律人才，可以考虑更为灵活的引入方式。一是考虑从法学专家中引进兼职检察官。在德国，法学教授可以申请担任兼职法官，每月象征性发放250欧元津贴。法学教授担任检察官，一方面为其学术研究积累司法实践经验，同时这也是一种社会荣誉。二是实行固定期限聘用制，在有限时间内引进并留住人才。尝试阶段性而不是终身地从事检察官职业，例如规定任期5年并不得连任。例如在法国，允许一些公务员（教授、行政学院遴选的在职人员）调往大审法院和上诉法院从事法官工作，任期5年，不得连任。德国联邦专利法院也有类似定期聘用法官的模式。兼职者不占用检察院员额指标，聘任者在聘任期内暂时占用员额指标。由于这类法律人才并不是为追求司法待遇而进入检察机关，其依靠本职待遇保障其生活。兼职或聘任解除后，亦要受到一定期限的执业禁止。同时考虑建立适当的配套激励机制。例如由最高人民检察院牵头协调国务院教育部、司法部，到各级检察机关兼职或被检察机关聘用的学者与律师，可给予其一定幅度内的教学或执业优待，如在职称评审、担任法学会、行业协会职务等方面。

（四）完善遴选考试方式

这方面可以考虑从两个角度入手。

一是笔试模式改革。考生仍可自由选择试卷，将其作为评分主要依据，但也要作答未被选择试卷，得分不计入总分，将其设置为基础试卷，划定最低分数线，过线方可进入后续选拔环节。这种模式是参照当前法律职业资格考试的理念，保证人员基本业务素质，涵盖了相对全面的知识面和技能要求，有效预防“偏科”现象。

二是面试程序改良。在面试环节模拟检察工作中可能遇到的情况，如出庭公诉可能出现的情况，现场回应适当的应对办法。主要目的在于了解考生是否具备处理实践突发问题的能力。检察机关办案多为书面作业式审查，因此必须重视面试环节，促进提升初任员额的表达能力、问题处理能力及临场应变能力等。

（五）进一步畅通与规范行政人员岗位转换通道

检察机关工作管理有其特殊性，检察行政工作如政治工作等非常重要。尽管当前政策未限制符合条件的行政人员入额，但出于工作需要，多数检察院内部一般不会将行政人员转到业务岗。因此有必要明确化转任制度，完善细化相关流程。可从以下方面加以制定并规范。一是明确行政可以转司法岗，但转任前至少在行政岗位工作达到一定时间，以防止出现“投机”借位情况出现，同时保障行政队伍稳定。二是从事行政的年限可以算进入额所要求的工作任职时间，但需分情况折抵。例如对从事检察技术、司法鉴定等与办案相关人员，可以等同于法律工作年限，这类工作需要对检察业务、办案流程等有深入了解，本质上也是一种法律工作。而对从事政工、人事、财物等不直接相关业务的人员，在转任时可以按1.5∶1或2∶1的比例进行折算。三是行政人员折抵年限后仍需经历检察官助理阶段，要专职辅助办案一段时间，学习积累必要的办案经验后方可报名遴选，一般情况下这个辅助办案时间应不短于一年。

检察机关人员分类管理制度改变了长久以来检察院的管理传统，从行政化管理升级为愈发契合司法建设规律，这是我国检察机关队伍建设的一次划时代“革命”。我们在享受改革带来红利的同时也要承认，高素质、精英化的目标尚未实现。由于配套改革措施还未完善，改革举措不够精细精准，改革效果还有待提升。近年来司法人员离职潮全面涌来，一些一、二线城市检察机关员额及助理离职从事其他工作。而与此同时，优秀的法学毕业生报考法检的积极性普遍降低，法检公务员招录报名“降温”情况屡见新闻。骨干留不住，人才难引入，这种趋势关乎检察机关长远建设，更关乎国家依法治国大局。因此，检察机关要不断完善人员分类管理机制，全力创造“拴心留人”的良好环境。

（责编：王宣）

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