罗湖笋岗地区工改保项目（启动万亩低效工改）

如何打赢打好破解土地瓶颈这场没有退路的攻坚战？中山市第十五次党代会刚刚落幕一周，关于发展的追问犹然在耳。1月4日，中山市村镇工业集聚区升级改造工作动员大会召开，全面吹响了全市“工改”攻坚战的号角，对此作出正面回应。

距离会场7公里，火炬开发区窈窕村白岗一街旧工业区内，108亩低效工业厂房已经拆除过半，未来这里将崛起一座现代化工业园区。

作为中山创新发展的“火车头”，火炬开发区是中山镇街发展的一面镜子。当前，面对全新的发展机遇和挑战，火炬区如何出招突破土地瓶颈，对各镇街乃至全市破解发展空间之困谋求新一轮高质量发展都具有重要意义。

“勠力同心，就是全区上下横下一条心，点燃火炬人的血性，逢山开路、遇水搭桥、全程高速，一旦出发，必须到达。”火炬开发区相关负责人表示，全区十大平台建设，五个在低效园区改造，火炬区向市委、市政府隆重承诺，年内首发拆整面积近千亩。

2020年来，火炬区直面土地瓶颈难题发起攻坚，抓住“工改”的关键矛盾，全力推动“工改”模式创新，提出了“托管共建”归宗模式，推动碎片化的低效工业用地归宗连片规划、建设，以归宗共建实现改造主体的共享共赢，集中力量破解“连片改造”难题，为全市全力啃下“工改硬骨头”提出了“火炬区方案”。

发展之“痛”

火炬区面临的发展之“痛”，以土地瓶颈为甚。

1990年，国家科技部、广东省政府和中山市政府共同创办了中山火炬开发区。中山，是为数不多的以普通地级市参与创办首批国家级高新区的城市之一。

经过30余年的发展，火炬开发区已经成为中山市创新发展主引擎，以及参与湾区竞合、融湾发展的桥头堡。目前，火炬开发区拥有9个国家级产业基地，汇集了近20家世界500强企业、100多个科研平台，以全市约5%的土地创造了中山13%的GDP、22%的工业增加值。

产业经济的辉煌成绩背后，是火炬区推动高质量发展面临的隐忧。

“工改工”动工仪式现场。南方 叶志文 拍摄

中山市火炬开发区党工委委员、管委会副主任钟剑介绍，在建立和发展的早期，火炬开发区以灵活的“小而快”的土地供应模式，快速响应了广大市场主体的“爆发式”的用地需求，迅速激发了经济发展的动能，为后来的产业繁荣奠定了重要基础。借创建国家级高新区的东风，火炬开发区市场化步子迈得快，出让了大部分土地，大大小小的市场主体争做起了“房东”。

统计数据显示，全区80%的工业土地为国有已出让土地，其中，占比超过60%的已出让地块面积小于15亩，分散的土地权属让土地形态支离破碎，而新增建设用地潜力也近乎枯竭，全区可开发的土地资源不足2平方公里。

“土地碎片化，是推动连片‘工改工’的最大难点。”钟剑坦言，碎片化的土地资源背后，其实是复杂的权属关系、多元的利益诉求，这进一步增大了土地改造，特别是大片、连片改造的难度。

统计显示，火炬开发区内已开发土地的利用效能总体较低。容积率在1.0以下的村庄住宅和低层工业厂房总占地面积达2.75万亩，约为区内建设用地的40%，低端的业态和低效的载体混杂其中，挤占了宝贵的产业发展空间。

当前，随着“双区驱动”发展战略的深入实施，以及深中通道等重点交通基础设施的建设，火炬区正迎来重大历史机遇，区位优势正在进一步强化，推动高质量发展的有利因素正在进一步凸显。然而，无地可用，成为火炬区面临的发展之“痛”。

“目前不愁招不到商，愁的是‘无地可落’。”钟剑表示，没有空间，再强的区位优势也无法凸显，再好的产业资源也无法落地。火炬区要发展，亟须通过“工改工”突破土地瓶颈，尽快扫清影响产业发展提速换挡的障碍。

找准“关节”

破解土地利用低效、“碎片化”难题，成为火炬区必须越过的一道坎。这道坎怎么越？火炬区瞄准了“连片改造”这一关键“关节”。

2021年10月9日，火炬开发区召开连片“工改工”动员大会，并在窈窕片区启动了全区首个“工改工”连片改造项目。大片低效旧厂房在机器轰鸣中被拆除，为全区乃至全市推动连片“工改工”打响了“头炮”。

窈窕片区，是火炬区规划的首批四个连片“工改工”片区之一，共涉及统筹更新用地面积超万亩。相比沙边村东、张家边北及东利片区，窈窕片区的土地权属关系相对较为简单，工业用地产权仍集中在村集体名下，推动集中连片“工改工”的阻力相对较小。

但对于一些产权分散在“小业主”名下的碎片式地块，要推动集中连片的“工改”，就需要变通思路。

“工改工”动工仪式现场。南方 叶志文 拍摄

要集中连片改造，首先需要解决的是土地归宗问题。但是，由于各地块产权人之间缺少权威统筹人，缺乏认识和信任，“归宗共建”阻力很大。针对这一情况，为更好地推进“工改工”片区连片成片高品质高效能建设，破解低效产业园区“产权复杂化、宗地碎片化、产能低效化”等突出问题，火炬开发区创新探索提出了“托管共建”的工改模式。

按照这一模式的设定，相邻多宗土地产权人将用地托管给政府，政府实施统一规划，产权人共同出资建设，建成物业返还产权人，新导入产业应符合政府产业规划。

钟剑表示，通过“托管共建”消除土地碎片化问题，改出大片的高质量产业空间，提升了对大规模、高品质产业项目的承载能力，实现了“工改工”红利的最大化。对原本的各权利主体而言，“托管共建”归宗改造不仅规避了简单合作改造的市场风险，又尊重了产权人的土地诉求，还提升了物业的综合价值，实现了“共建、共享、共赢”的原则。

两大力量

“托管共建”的工改模式，正在落地。

目前，在火炬区张家边片区，分属三个产权人的4宗低效工业用地归宗改造项目，已经完成了“托管共建”的初步谈判。据了解，这4宗地块分属3家企业，涉及宗地面积较小、地块形状不规则，用地总面积约为46亩，单体改造利用率低。通过“托管共建”模式升级改造后，土地容积率可提升到3.5，产业规划定位将聚焦精密制造、高端电子信息、光电等高端产业领域。

目前，经初步洽谈，三个产权人均同意实施“托管共建”归宗改造，下一步，在政府的介入下，多方将共同制定“托管共建”合作方案。

钟剑介绍，在“托管共建”归宗模式下，有两大核心力量尤为重要。一是火炬区管委会，二是区属三大产业发展公司。在“托管共建”的全过程中，政府利用其信用背书，主导土地归宗实现连片改造，避免产生单方毁约等风险，切实保证各方权益。但同时政府遵循“不出资、不建设、不分红”的“三不”原则，仅充当产权“过桥”，保证搭好台的同时，避免与改造主体争利。

同时，政府鼓励区属产业发展公司作为“托管共建”开展建设和招商引资的“总操盘手”，主导“工改工”的区域产业定位，参与推动项目建设，并开展招商辅导，导入优质项目等资源，凸显“不仅改好、还要用好”的“工改”实效。

路华医疗“工改工”现场。南方 李姗恒 拍摄

日前，中山市自然资源局局长陈晖东在接受媒体采访时表示，将尽快推动出台《中山市全力攻坚镇村低效工业园区（集聚区）升级改造实施方案》《关于深化改革全力推进镇村工业园区（集聚区）升级改造的实施意见》，进一步健全体制机制、强化政策支撑；及时完善产业、招商、金融等领域扶持政策和相关操作指引，打通中山“工改工”从规划到操作的实施路径。

形态之变、生态之变

在“托管共建”模式的设想下，产业发展空间的形态即将发生变化。

钟剑介绍，在这一“工改工”创新模式还将配套功能配比奖励、有限容积率转移、延长产权年限、税收优惠等一系列奖补措施，鼓励各零散地块参与归宗改造，实现物业价值提升和产业升级。

以功能配比奖励政策为例，火炬区提出，对参与“托管共建”归宗改造并达到相应标准的工业用地，同意将其配套行政办公及生活服务设施建筑面积占比由15%提高至20%，新增的5%的建筑面积可用于增加研发、创意、设计、检测、中试类、共享实验室相关设施。这意味着，改造之后，工业厂房中可用于打造高端产业配套设施的空间提升了，弥补了产业服务配套的短板，也大大地提升了产业空间的载体价值。

再例如，“延长产权年限”，是指“托管共建”后的土地使用权，可以按法定最高使用年限变更出让终止日期，并依法补缴土地出让价款。

在这样的政策激励下，“托管共建”归宗模式在落地过程中将汇聚各方合力。“碎片化”的土地上低矮低端的旧厂房被推倒，取而代之的是由高端的标准厂房组成的现代化工业园区，工业用地开发提质增效的同时，城市品质也在随之提升。

这样的政策导向，实际上也是火炬区推动产业生态重塑的内在逻辑。

联速项目“工改工”项目地块。南方 李姗恒 拍摄

高标准的产业空间规划，实际上是高端产业定位的外在体现。通过“工改工”，重塑片区的产业业态、产业结构和组织形态，不仅营建起服务于生产配套的地标建筑群，形成大疏大密、开合相宜、错落有致的品质产业空间，同时，也正在构建起产业链上下游就在“上下楼”及“隔壁栋”的产业生态。

“基于‘托管共建’归宗连片规划和建设，可以营造较大规模的园区和产业载体，为中、小微企业和优势产业集群‘量身定制’空间，真正实现以空间转型促产业转型。”钟剑介绍，目前，火炬开发区已被列入全市首批“工改工”试点，计划统筹更新面积6.8平方公里、盘整改造面积4.2平方公里。

2020 年，火炬区已经迈开了“工改工”的探索步伐。新的一年，火炬区正在以更大的勇气推动改革，向产业空间存量要增量，全力打造中山战略性新兴产业集群发展标杆、中山制造业数字化智能化转型升级示范区、中山创新发展的主引擎、全国一流国家级高新区，向市第十五次党代会赋予新使命迈进，为全市高质量发展探路。

【采写】南方日报记者 何伟楠

【摄影】南方日报记者 叶志文 李姗恒

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【作者】 何伟楠；叶志文；李姗恒

【来源】 南方报业传媒集团南方 客户端

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