国企职能分离移交的利弊（剥离国企办社会职能改革完成的意义）

李锦

4月16日，中国国务院国有资产监督管理委员会秘书长、新闻发言人彭华岗在新闻发布会上表示，剥离国有企业办社会职能工作已经完成98%，可以说是基本完成。

这项任务收尾工作的完成，是今年完成国企改革三年行动70%的重头戏之一。完成了这项任务，起码占这个70%的15%以上。这也是我们对这个70%有了清晰的感受。

过去国有企业办社会、办学校、办医院，负担很大。国有企业改革40多年来，“国有企业办社会”一直是个历史遗留问题。国有企业产能背着包袱参与市场竞争是不公平的。企业办社会是计划经济时期形成的历史遗留问题,所谓企业办社会，主要是针对传统的国有企业而言的，企业建立和兴办了一些与企业生产经营没有直接联系的机构和设施，承担了产前产后服务和职工生活、福利、社会保障等社会职能。即国企承办了本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能。国企办社会职能主要包括职工住宅“三供一业”(供水、供电、供气及物业)、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面。随着市场经济的快速发展，国企深化改革的不断加快，剥离国有企业办社会职能已成为不可回避和必须下大力气从根本上解决的突出问题。

剥离国有企业办社会职能，旨在破解国有企业办社会负担沉重的突出问题，国企办社会职能，背着包袱与民营企业、外资企业竞争是不公平的。随着中国特色社会主义进入新时代,随着我国经济发展进入新常态和全面深化改革的全力推进,如何实现政企分开,推进企业减负,真正建立符合市场竞争要求的现代企业制度,提高国有企业的竞争力和活力,是推动社会主义基本经济制度发展的关键。国有企业是国民经济的命脉,是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。受传统体制和计划经济烙印影响,国有企业承担了大量的社会职能,涉及人员多,涉及范围广,给国有企业带来了较为沉重的负担。剥离国有企业办社会职能,也成为当前全面深化国有企业改革的重要内容和任务。改革的本意是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依法落实企业经营自主权，促进国有企业深化改革，真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。国有企业轻装上阵、公平参与竞争，集中资源做强主业。

这件事情党中央国务院一直高度重视的，特别是2013年的新一轮改革后进入加快的势态。在2014年中央经济工作会议上指出，企业办社会职能和历史遗留问题还很多，要分类别多渠道解决历史遗留问题，建立成本合理分担机制，政府要承担责任，但不能全部依赖政府买单。在2015年中央经济工作会议上，再次要求加快推进解决减轻企业负担等关键性问题。在2015年《政府工作报告》中要求多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题，保障职工合法权益。在2015年中央经济工作会议和2016年《政府工作报告》中两次强调要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，增强核心竞争力。国务院2016年9月30日发布的关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知 国发〔2016〕19号文件。2020年的报告中，总理讲国企改革时用了90个字——“提升国资国企改革成效。实施国企改革三年行动。完善国资监管体制，深化混合所有制改革。基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题。国企要聚焦主责主业，健全市场化经营机制，提高核心竞争力”。其中，“基本完成剥离办社会职能和解决历史遗留问题”是20个字，地位特别突出。

目前中国国资系统监管企业完成“三供一业”(移交或分离)1500万户。国企还移交了1.4万个市政设施，1831个社区，完成了689个消防机构的分类处理。国企完成了1900个教育机构、2525个医疗机构的移交或分离。很多医疗机构，有的交给了政府，有的交给医疗集团市场化改革。完成了厂办大集体173.2万在职职工安置，完成2027.4万退休人员的社会化管理。

按照原定计划，2016年国家出台剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构的政策措施，2017年年底前完成企业管理的市政设施、职工家属区的社区管理职能移交地方以及对企业办消防机构的分类处理工作，2018年年底前完成企业办医疗、教育机构的移交改制或集中管理工作。现在，国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作，是剥离国有企业办社会职能的重点。

总体来看，国企办社会问题有三个特征:一是中西部和东北地区较东部地区严重；二是资源型企业较其他企业严重;三是大企业较中小企业严重，央企办社会负担曾经约占全部国企的一半，地方又以省属企业为主。从职工住宅“三供一业”(供水、供电、供气及物业)、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面来看，当前国企办社会职能的负担以“三供一业”为主，核心是社会移交改造费用巨大；离退休人员管理对资源型老国企负担较重；承办医疗、教育、消防和市政等公共机构的总体负担不重。

剥离国有企业办社会职能工作余下任务，是硬骨头。当前国企办社会问题严重的主要分布在经济相对落后、财政实力较弱的地区，这些地方一般没有能力承接国企分离的办社会职能。一是没有足够的财力分摊移交费用；二是缺乏有能力的专业化社会服务机构。即使企业有资金、有意愿，也会因地方没能力、职工反对等原因而难以移交。完成这个收尾，还要啃硬骨头，并不容易。

剥离国有企业办社会职能怎样收尾，重要的是坚持市场化方向，因地制宜、因企施策，分类解决。黑龙江省、湖北省、航空工业、鞍钢集团等地都创造了经验。这项改革的最后攻坚，已经胜利在望。

我们以欣喜的心情迎接国企改革的第一场收宫之战。我们相信第一场胜利的验收，对其它各项改革将提供成功的经验。

（作者为中国企业研究院首席研究员，著名国企政策研究专家)