社区矫正半年分析（郑艳社区矫正法实施的成就与不足）

以下文章来源于海德智库 ，作者郑艳

编者按：该文为浙江警官职业学院应用法律系郑艳教授在2022年6月26日由中国政法大学犯罪与司法研究中心携手海德智库社区矫正法治研究院、法商智智库预防犯罪战略研究院和社区矫正宣传网联合举办的法大社区矫正论坛“纪念《中华人民共和国社区矫正法》实施二周年暨社区矫正法及其适用成就与问题”专题研讨会上的演讲稿，由于深受线上线下收听收看的司法实务专家、高等院校教授和在校同学朋友们的充分肯定和普遍欢迎，特此发布、以飨读者！

《社区矫正法》实施的成就与不足

浙江警官职业学院 郑艳

尊敬的王教授，各位专家学者，各位同仁，下午好！

非常感谢王教授的邀请，来给大家介绍一下《社区矫正法》实施两周年以来的成就以及存在的不足，其中将重点讲一下我这些年关于社区矫正机构与队伍建设方面的问题研究，关于成就主要还是以浙江省为介绍的重点，其他地方由于疫情，我走的比较少，没有深入的调研就没有发言权。下面我就将近几年的研究和思考借此论坛与大家做一个分享，有不当之处请多多批评指正。今天我汇报的内容主要有六个方面，前三个主要是成就，后三个主要是不足。

一、开启了智慧矫正时代

《社区矫正法》实施两周年以来，我认为我们开启了智慧矫正时代，这是对《社区矫正法》第五条的回应，该条明确规定，国家支持社区矫正机构提高信息化水平，并用现代信息技术开展监督管理和教育帮扶，社区矫正工作相关部门之间依法进行信息共享，具体有三个方面的标志，第一个是智慧矫正中心的创建，第二个是智慧矫正产品的研发，第三个是精准矫治、智能监管、精准管控等概念的使用。

（一）智慧矫正中心的创建

关于智慧矫正中心的创建，去年我们浙江省也取得了非常优异的成绩，一共29家申报，创建了26家，今年2022年申报创建44家，现在正在紧张的创建当中。前阵子我们省里召开的社区矫正工作的培训会，对一些做得比较好的智慧矫正中心创建的成果进行了分享。

下面来看一下智慧矫正中心，这是三亚海棠区社区矫正中心的外景，我借用了社区矫正宣传网的照片，宣传网专门对三亚海棠区智慧矫正中心做过介绍，他里面的设施、设备以及场景确实都非常先进。再给大家看几张杭州滨江区社区矫正中心的图片，这是一个庭院式的社区矫正中心，占地近10亩，占地面积达到了1200平方米。再说两个特殊的地方，第一是浙江省社区矫正中心对监地衔接视频会见室都建设的非常不错，在疫情期间这个会见室都发挥了非常大的作用，加强了监狱罪犯与家属之间的沟通和联系，第二个比较有特色的是，滨江区公安分局在滨江区社区矫正中心里驻有公安的警务室，专门配备了一名警察在内，当然更多的是发挥社区警察的职能，但也是在辅助社区矫正工作，滨江区社区矫正中心连入了公安的“雪亮工程”，所以他有一个专线可以对社区矫正对象的人像进行识别、拍照，如果有问题可以马上反馈给社区矫正中心。

（二）智慧矫正产品的研发

浙江省在每一个领域都进行着非常深入的数字化改革，其数字化改革成绩走在全国前列的。“智慧矫正”被列入浙江省委数字化改革的内容，在该领域浙江省也确实走在了全国前列。这里我列了几个比较典型的成果，一个是滨江区社区矫正中心的“浙里连心”，其先被纳入了杭州市数字法治好应用，后又成为省级社区矫正智慧产品；一个是湖州南浔区的“如燕”随行码，这个随行码现在也已经被司法厅在全省推广使用，参考了“健康码”的理念；还有吴兴区研发了“北冥”系统，全面提高社区矫正信息化监管水平；还有青田县社区矫正中心接入了“雪亮工程”“天网工程”，对接基层治理4个平台，实现全覆盖、全过程、全方位、全天候的立体化协同监管模式；还有桐乡“平战结合”安防体系，获评嘉兴市“数字赋能市域社会治理”十大创新项目，他实现了对矫正对象精准监管，跨地域的联动管理，以及全阶段的差异化管控；另外还有舟山，舟山是一个海岛，部分矫正对象必须出海劳作，否则无法维持生计，所以他们针对解决涉渔涉海矫正对象谋生难问题，打造了一个海上监管智控平台；另外再介绍一下上海徐汇区，我曾经去徐汇区调研过，所以一直关注他们智慧矫正平台的发展，在曾经调研时我就觉得他们做的非常不错，经过两年的升级改造，他们已经打造了“综合管理平台2.0“版本，具体有六个方面的功能：业务督办、大数据分析、移动监管、远程视频督查、人脸识别、人工智能机器人。徐汇区该平台比较特别的是，他是一个整体开发，比如他的业务督办功能主要是针对工作人员，增强工作内驱力，在各个矫正工作时间节点会提醒工作人员完成工作，大大提高了工作的效率。至于其他的，例如移动监管，他是通过电子脚环、APP、手机基站数据的定位，综合信息的统计、分析、管理，对社区矫正对象实现全方位、全角度、全过程的实时监控；人脸识别功能借助公安“天眼”系统，共同做好高风险人员的管控；大数据分析也是现在非常重要的智慧矫正技术 ，建立了风险管控体系，大大提升了矫正机构预警防控的精准度；远程视频督查实现了执法过程的可视化；他们还有徐小矫人工智能机器人，可以推动社区矫正精准化。

（三）精准矫治、智能监管、精准管控等概念的使用

讲了这么多智慧矫正的技术，那什么是智慧矫正呢？其实智慧社区矫正是在大数据背景下，信息化技术逐步运用于传统社区矫正工作发展而来的，我在前两年和纪主编讨论，我们的“智慧矫正”离这一步还好遥远，顶多是信息化，但从信息化到智慧矫正还有好长的一条路要走。但是浙江省这两年因为在数字化改革的大背景下，智慧矫正产品的开发确实非常有成效，当然这些产品里面还存在着一些问题，所以我们要反思技术与权利的平衡。

我们有这么多智慧矫正的技术：云计算、大数据分析研判、区块链、人工智能、物联网、人脸识别等等，这些技术确确实实大大地减轻了人力投入，借助科技的力量来弥补矫正力量不足，并且可以应用的场景非常多，有定位监管、精准化指挥调度、一体化智能报到、在线教育学习、精细化帮扶等等，这些技术的运用带来的问题是什么呢？我觉得第一个对我们个人信息的保护是一个挑战，虽然《矫正法》当中明确规定信息保密，但智慧矫正产品开发背后有众多的公司，我们矫正机构可以做到保密，但不能够确保开发矫正产品的公司一定能够实现保密，这也是我第二个问题，信息数据安全问题。浙江省今年出台了《浙江省公共数据条例》，对如何监管已经有相关法律规定了。第三就是司法正义的挑战，用这些技术我们获得的数据，是否能够不经筛查的运用？这也是一个问题。再进一步就是我们对人才的需求问题，我们的技术已经发展到现在这么高的程度，如果人才还在使用传统的、原始的管理手段，而他们信息化、智能化的知识、能力储备不足的话，实际上是难以应对的，尤其是对数据的分析，数据只是一个现象基础，最关键的是如何对这些数据分析研判，而分析研判之后出来的结果才是我们更需要的，才是我们能够做好后面精准矫治、精准帮扶、精准管控的前提。顺便说一下浙江省今年又立项了几项省级标准，其中滨江司法局“浙里连心”项目，立项了心理矫治的标准，如何运用智能化产品来进行心理矫治，还有针对平战结合、应急管理也在制定相应的标准，这也是为社区矫正规范化奠定良好的基础。

二、试点社区矫正官制度

在《社区矫正法》提交审议之时，原部长曾经说过，为推动社区矫正执法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，推进探索监狱人民警察参与社区矫正以及探索建立社区矫正官制度，为社区矫正专门执法队伍的建设发展留出空间，所以草案的规定是配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员，履行监督管理、教育帮扶等执法职责。其实在第一稿草案中规定的是具有法律、教育学、心理学等专业知识，后来据说是因为社区矫正机构公务员队伍中具有其他专业知识的人才真的是微乎其微，法律知识可能还相对多一点，但如果作为社区矫正官，我觉得光光具有法律知识是肯定不够的。

（一）各地做法

我们来看一下实务中的做法：上海，首席社区矫正官，这是一项职业荣誉，是社区矫正条线领军人物和权威人士，不采取分级管理，不挂靠相应待遇，通过参评确定，而且需要有一定的理论水平与实践经验，所以他的要求确实是非常高的，这不是真正意义上的社区矫正官。河南，总矫务长负责制，采用了矫正局和矫正（执行）中心合署办公模式，建立“一组两室三区”（调查评估组、矫务室、法治室、责任区）组织架构，搭建了总矫务长、矫务员等六个管理层级。江苏，矫务长制，公务员担任矫务长，社工担任矫务员，这其实就是换了个名称，其实待遇和其他各方面，以及如何选任社区矫正官的问题上，没有做进一步的探讨。深圳，最早叫社区矫正法务官，今年报道改为社区矫正专员，对于社区矫正专员的要求较高，其要求拥有法律本科以上学历，并通过国家法律职业资格考试具备相应资格的人员构成，那具体待遇如何？没有提及。江西：社区矫正官，其实在《矫正法》出台之前，江西的金溪县就开始试点，他们实行队建制，对社区矫正官和社区矫正执法辅助人员任免考核、岗位职责、职业培训和执法证管理使用等各方面进行规范。而且，他们出台了社区矫正官准入制度、社区矫正官等级管理制度、社区矫正官考核制度、社区矫正官工作职责等7项制度，但我近期去问了金溪县的工作人员，该制度目前已经停止了。

（二）社区矫正官身份的不同观点

社区矫正官到底应该具备什么样的素质和身份？其实在制定法律过程中有不同的观点，比如吴宗宪教授在《社区矫正导论》中明确指出，社区矫正官应当是国家公务员，这也是符合国际潮流的，目前我们国家社区矫正执法人员也是公务员，他说还需具备大学以上文化程度，熟悉法律事务，具有心理学、教育学、社会学、管理学等方面知识，具有丰富的社会经验，具有较好的管理能力。我认为，社区矫正官若要成为一类职业的话，应当具有一定的等级，比如初任的叫初级社区矫正官或者矫正员，工作一段时间后经过培训和考核成为中级社区矫正官，但公务员是比较宽泛的概念，不是一项职业。另外在《矫正法》制定过程中，有一种观点是人民警察，但这个观点在《矫正法》出台后被否决了，而且我也不认为社区矫正官是人民警察，当时我写过的文章中指出，社区矫正机构配备人民警察只是一部分的做法，而且从《社区矫正法》的制度设计来说，已经把很多职责都给了公安机关，这其实对我矫正工作人员的职业风险是一种减轻，人民警察不是那么好当的。

（三）愿景：国家建立社区矫正官这一职业类别

下面，我再说一下愿景，如果要让我们社区矫正队伍更加完备，国家应当建立社区矫正官这一职业类别。在去年2021年的国家职业分类大典中出现一个新的职业，叫行政执法员，他是人力资源和社会保障部公布的一种职业，明确是在工商、税务、海关、食品药品、劳动保障、环保等特定国家行政机关，依法从事行政监督和行政处罚工作的人员。行政执法员是在行政机关当中从事工作的，那我们来看，属于刑事执行在监狱中的执法人员，他的身份就是人民警察。今年，在制定我们社区矫正专业教学标准当中，要求我们说出自己具体的职业，最后我们用社区矫正机构工作人员。当然建立社区矫正官这一职业类别未来的路还十分长远，因为如何来选拔社区矫正官？应当具备什么知识、能力和素养？其实还没有非常明确的标准，这只能作为一个愿景。大家可以看公务员的职业和职级是有一个对应表的，我们目前社区矫正机构工作人员只能够纳入到综合管理类公务员当中去。

三、社会力量参与更广泛更深入

首先我们来看一下《社区矫正法》的两个条文，这为我们社会力量参与提供了依据，有居民委员会、村民委员会的依法协助；有矫正对象的监护人、家庭成员、所在单位或者就读学校的应当协助；有企业事业单位、社会组织、志愿者等社会力量的依法参与。

（一）浙江省社会力量参与的成效

浙江省的社会力量参与工作在这两年做的有声有色，尤其在智慧矫正的配合之下，参与的成效主要有：第一，发挥党员先锋优势，建立了“党建引领”机制；第二，发挥专业化优势，建立“一县一品”机制，现在浙江每个县区都至少能有一个“叫得响”的，能够成为品牌的社会组织；第三，发挥网格化优势，建立“风险隐患排查”机制，网格化管理在全国很多地方都在使用，这也是基层社会治理中的的重要抓手；第四，发挥智能化优势，建立“智慧帮扶”机制；第五，发挥亲情帮教优势，建立“亲亲家园”机制。

下面给大家看几张图片，左边是“百名公益大使”宣传活动，每一个地市都会选取一些公益大使，右边这张图片是根据“一县一品”机制进行的社区矫正精品化项目评比，目前全省已经有这么多社区矫正精品化项目和社会组织。公益大使是社会力量参与的重要内容，例如杭州的沈寅弟是全国模范调解员、陈思杭是国家二级心理咨询师、杜鹏是律师事务所主任，他们也是作为一种社会志愿者、一种社会力量参与到社区矫正工作当中。还有前段时间省司法厅和开放大学建立了社区矫正教育帮扶战略合作协议，同时各个地市有开放大学的都与各个地市司法局签订了协议，这也与我省“法助共富，法助平安”的总体目标相对应。

（二）浙江省社会力量参与的形式

具体来说，我将浙江省社会力量的参与归为四个方面，第一个是“社会组织 ”力量，依托和发挥社会组织专业化、职业化优势，通过政府购买服务方式为社区矫正工作提供个性化、精细化和常态化的服务。第二个是“党建 ”品牌，发挥党员先锋队优势，宁波北仑的“红领之家” 将社区矫正对象和党员志愿者编在一起开展志愿服务活动,以先进带动后进的结对帮扶，嘉兴的“先锋助矫”，组建以党员志愿者为骨干，法律、心理专业志愿者参与的“红色同心圆”社区矫正服务团队，开展“红色同心圆·回归阳光路”系列帮教帮扶活动。第三是“网格 ”模式，社区矫正对象监管帮教帮扶活动全面纳入网格化管理体系，落实到“网格长”“网格员”职责中, 与村居工作站、矫正小组形成优势互补、力量互动、信息共享、责任共担的新局面。第四是“村居 ”优势，这是浙江临海首创的，主要是协助、督促矫正对象遵守法律法规，对存在脱管、漏管、违法违纪等现象和行为及时报告，站好“第一道防线”，起到了“前沿哨口”的作用。

（三）反思与不足

但是也要反思社区力量参与的不足，首先是专业社会组织发育不成熟，尽管浙江省有做的好的社会组织，但也存在区域不平衡的现象，浙江是这样，放眼全国更是如此，像中西部地区，很难购买到专业的社会组织服务，这是现实存在问题，也是为什么我们在不断强调，要建立社区矫正机构，加强社区矫正机构自身的力量。其次就是，即使有专业的社会组织，但专业人才也是很缺乏的，所以我们社会组织的参与应当由原来的“粗放式”向现在的“精品化”发展了，不能再像以前是为了完成两个“八小时”任务，而是要对矫正对象的社会关系改善、职业技能的培育、心理矫正等等做出项目化的参与活动，由专业人才参与才能真正实现教育矫正的目标，重新融入社会，不再重新犯罪。最后就是，应当探索社区矫正与基层社会治理创新融合之路，社区矫正本身蕴含的含义就是基层社会治理创新的重要内容，基层的功能非常强大，其实我们可以在此方面好好摸索，看看如何发动基层自治组织，即村居委会的力量参与社区矫正，我们国家现在的村居委会实际上已经成为了政府的延伸，是政府最基层的单位，这也是中国特色的。

四、机构队伍建设滞后

我国目前机构建设的现状，第一，社区矫正委员会基本全面建立，第二，独立法律地位的社区矫正机构寥寥无几，第三，司法所几乎全面接受委托。

（一）社区矫正机构的不同观点

观点一：《社区矫正实施办法》出台前，就有学者发表关于社区矫正机构的论文，司法部的郭建处长就专门撰写了《社区矫正论纲》，他认为社区矫正机构分为广义狭义之分，广义的社区矫正分为社区矫正决定机构、社区矫正法律监督机构、社区矫正管理机构（县级以上司法行政机关）、社区矫正执行（工作）机构——县级司法行政机关及司法所，亦为狭义的社区矫正机构，以及社区矫正协助机构（辅助机构）。这个观点不是法律意义上的，而是通俗意义上社区矫正机构的观点。

观点二：但未丽教授在专著中的分类，她认为社区矫正工作机构分为社区矫正管理机构，主要负责社区矫正的组织、协调和指导工作。和社区矫正执行机构，是具体从事社区矫正对象的监督、考察、帮助、教育等矫正工作。这个观点与上面狭义的社区矫正机构的分类有相似的地方。

观点三：是与郭建教授商榷的作者说，司法行政机关作为一个整体是社区矫正机构，就如同人民法院作为一个整体是我国的审判机关一样，根据层级和职能的不同来区分管理机构和执行机构没有实质意义。更准确的说，司法行政机关内部设置的专门负责社区矫正工作的部门就是社区矫正机构。在《矫正法》出台前，大家普遍认同该观点，认为社区矫正机构是内设机构，例如“社区矫正科”。

观点四：认为社区矫正机构不是一个单一性主体的机构，而是一个由司法行政机关、公安机关、检察机关、人民法院、民政等多部门组成的联合体，是一个多部门联合办公的综合性议事机构，而非实体执法性机构。这个观点有点问题，因为此处所讲的综合性议事机构就是现在成立的社区矫正委员会。

（二）社区矫正机构的发展之路

2012年新的《刑事诉讼法》中第一次在法律中明确规定，社区矫正工作由社区矫正机构负责。这是一个法律概念，这个社区矫正机构到底是什么？其实现在已经比较明确了，应该是具有独立法律地位的，相对独立于司法行政机关的，具体负责社区矫正工作实施的执行机关，我们可以把他看成是司法行政机关的直属机构。

但是，这个认识经历了一个逐渐深化的过程：最早认为是内设机构，《社区矫正实施办法》当中的称谓都是司法行政机关社区矫正机构，二者从未分开书写的，从未直接称为社区矫正机构。司法行政机关社区矫正机构在那个时候仅仅是一个内设的科室、处室，起到了组织、管理的功能，尽管有地方改名叫“社区矫正局”，但仅仅只是改名，不是执行层面的社区矫正机构，即使在县一级，也不具体执行社区矫正的各项任务，所以他实体的执法功能是不明显的，日常监管均由司法所承担，也是法律所认可的。

在这个过程中，浙江台州考虑到社区矫正队伍人员紧缺的问题，探索了“队建制”的方式，在社区矫正科成立社区矫正执法大队，并挂牌，尽管目前浙江省92%以上的矫正机构都实现了挂牌，但真正实体运作的，只有台州。这种形式突出了执法工作主体地位，并在乡镇层面成立执法中队，村居层面建立矫正工作站。但这里有一个问题，即执法中队与司法所之前是什么关系？当时执法大队没有编制，但为了使社区矫正工作能够专职化、实体化运作，当地选择抽调司法所的精兵强将，几个司法所的工作人员就组建成立一个执法中队，不过这样对司法所的建设是相对不力的，司法所不归社区矫正机构管，而是归司法局另外一个部门管，甚至在有些地方，司法所都归乡镇管了，而不作为司法局的派出机构。因为司法所工作条例当中没有明确规定司法所就是司法局的派出机构，他不像派出所就是公安局的派出机构那么明确，司法所是比较特殊的主体，不仅归司法局管，还归当地的政府管，承担当地政府的重点工作，所以说他不够专职也是情有可原。

到现在发展成独立的机构，具有社区矫正执法主体的社区矫正管理局应当具备以下条件：第一，成立获法定机关批准，这里的法定机关是指编办的批准；第二，已由法律确定了职责权限；第三，有法定行政编制并按编制配备了人员；第四，有独立的行政经费；第五，有办公地点和必要的办公条件；第六，通过公开的方式宣告成立。其实现在第二、第四、第五个条件都已经实现了，《矫正法》《矫正法实施办法》对我们的职责、权限已经做了规定，各地经费也基本得到保障，办公地点和办公条件在也不成问题。最关键的两个：一是法定行政编制指的是机构是一个什么样的编制，机构编制确定之后才能确定配备多少人员。法定机关批准其实不是很难，但是编办批准也有各种不一样的做法，有的地方增加了编制，有的地方是编制内部调剂，例如安徽南谯区明确规定将原内设机构社区矫正大队更名为区社区矫正局，加挂区社区矫正大队牌子，调整为区司法局直属行政机构，明确在核定的政法专编中调剂3名编制，设局长（大队长）1名，副局长（副大队长）1名。再来看其他地方的，例如山西晋城，他是直接挂牌，其他什么都没变，甚至不具有独立的法律地位，对外不能够独立行文，还只能以司法局的名义来发文。再来看一下山东临沭县的批复，明确核定编制6人，所需编制在内部调剂，还设立中队，每个中队配备3-4个人，也都是内部调剂，这在我们机构改革已经完成，内部编制紧缺的情况下，能够实现内部调剂已经是很不容易了，增加新的编制是非常困难的。另外，湖南常德市安乡县也核定了编制（仅是某作者文章中说法，不能证实真实性）。值得一提的是，即使是司法局的直属机构，人事和财务肯定还是司法局管理的，只是说我们的职权相对独立，我们可以对外行文，不意味着我们要完全独立。

针对我刚刚分享的现象和各地的设置情况，可谓是乱象丛生，第一，社区矫正机构到底是实施“队建制”还是什么？有些地方非常迷信和推崇“队建制”，觉得“队建制”才是能够实现机构，我觉得这在理解上存在偏差，队建制确实能够让队伍更加专职化，但其实社区矫正工作是一个综合性的工作，他除了监督管理还有教育帮扶，而“队建制”仅是一种执法，拿行政执法领域来做比较，行政执法领域目前都成立了行政执法局，像浙江省叫综合行政执法局，有的地方叫城市管理综合行政执法局，行政执法局里又成立了行政执法大队，并明确是其内设机构，只能以行政执法局的名义对外行使职权，我觉得社区矫正机构也可以借鉴这种模式，对于名称我个人还是偏向用社区矫正局或者社区矫正管理局，那我们为了加强内部的专职化，我们可以用“队建制”的方式来加强执法，但我们还有一些其他的工作，比如专业化的教育帮扶活动，可以借助社会力量来进行。全国一半以上的省份都制定了具体的实施细则，有的省份在细则中明确规定“社区矫正机构采用队建制管理模式的，本细则规定的司法所职责可以由社区矫正中队负责实施”， 此处的队建制管理模式以及社区矫正中队的设置是否符合《社区矫正法》的本意和初衷？第二，有的省份的实施细则规定了一个社区矫正日常机构，指社区矫正机构的派出机构和受县级社区矫正机构委托承担社区矫正相关工作的司法所等。此处“社区矫正机构的派出机构”具体是指什么不得而知，有可能是指“队建制”中的执法中队，那执法中队与司法所的关系到底是什么？人员和工作职责如何分配？有的司法所社区矫正对象确实很少，都由司法所来承担，确实是不合适。

（三）社区矫正机构履职行为的性质之考

首先社区矫正是一个刑事执行活动，拥有对法院刑事判决、裁定的执行权，这是一个刑事执行权，有人会问它既然是刑事执行权那是否意味着它就不是行政权了？我们说，不是这样的，关键是执行权的本质如何？我们说司法权拥有裁判性、中立性、被动性三大特性，而行政权拥有主动性，这是原浙江大学法学院院长，现复旦大学法学院院长孙笑侠教授在1999年写的关于司法权与行政权区分的文章中指出的，我觉得我们的执行绝对不是中立、裁判、被动的，我们的执行是主动而为的，依据法院判决、裁定，以及《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》等法律上的规定，对社区矫正对象基本义务的执行。所以刑事执行权首先不是司法权，本质上是一种行政权，但它不是一般的行政权，它是在整个刑事司法活动当中的最后一个环节，刑事侦查，刑事审判，最后才是刑事执行，它离不开前面的司法活动，所以应该是司法行政权。有人会问，既然是行政权为什么不能够申请复议提起诉讼？即社区矫正对象为什么不能够对矫正机构实施的警告、训诫申请复议和行政诉讼？因为，这不是一般的行政权，司法审查是有限的，对社区矫正机构工作监督的职权是归检察院，《社区矫正法》也明确规定由人民检察院负责监督，所以检察院既监督我们有没有滥用职权、玩忽职守，也监督我们是否依法行使职权，以上是对社区矫正机构行为性质的分析，一定注意不是行政执行是刑事执行，也并不是所有行政行为都能够被诉讼，它具有排除范围。

但社区矫正机构履职行为之中的有一个行为是例外情形，就是调查评估，我认为调查评估在性质上是属于刑事司法行为，它是司法机关为了正确量刑裁判而委托社区矫正机构，对被告人的社会危险性和对所居住社区的影响进行的调查评估，它是诉讼过程中的委托行为。矫正对象不能因为对调查评估结果不服而向法院提起诉讼，裁判文书网上有两个案例已经予以佐证了，一是“杨××诉司法局错误出具社会调查报告要求赔偿案”和“朱××诉某司法局某司法所要求确认审前社会调查违法无效案”，法院均以“调查评估行为属于刑事诉讼法授权实施的刑事司法行为，该诉讼请求不属行政诉讼的受案范围，不予立案”而终结。那社区矫正机构工作人员在调查评估过程中什么时候会承担风险呢？实际上就是工作人员有无受人之托做出不真实的评估意见，有没有受贿等等，如果在这些方面出现问题，那检察院是要对矫正机构工作人员进行监督检察的，但是调查评估是不属于行政诉讼的立案范围，法院不予立案。所以调查评估也不属于真正的刑事执行权的内容。调查评估目前仅仅是作为一个法院的参考，最后要不要采纳还是由社区矫正决定机关来决定的。

（四）社区矫正机构刑事执行权之辩

那么刑事执行权的内容到底有哪些？当我想到刑事执行权我就首先想到监狱的职权，监狱是刑罚执行机关大家都没有疑问，但是监狱的刑罚执行里面又有广义和狭义的区分，《监狱法》第三章专章规定了刑罚的执行，包含收监、监外执行、申诉控告的处理、提请减刑假释、释放安置等等，此外还包含了狱政管理、对罪犯的教育、狱内侦查。如我刚才所说，执行权本质上是行政权，狱政管理的内容从法律关系的层面来说，更多的是行政法律关系，因此我认为，除了狱内侦查行为外，其余都属于刑事执行权的内容。

而《矫正法》中对社区矫正机构的职权规定为：监督管理和教育帮扶。其实我注意到，在原本的草案中规定的职责是监督管理等，并没有教育帮扶，那社区矫正机构执法究竟是在执什么法？教育帮扶属不属于执法活动？这是一直存在疑问的，曾经也有规定非执法活动可以购买服务，即教育帮扶内容是可以政府购买服务的，但在现在，从《社区矫正法》的制度设计角度来说，例如教育帮扶中的开展警示教育，是不可以购买服务的，这个活动当然是属于执法活动，教育帮扶也是为了更好的监督管理，而且监督管理与教育帮扶这两大任务都是建立在对刑事判决、裁定执行的基础之上的。但是目前，因为社区矫正机构不配备人民警察，所以公安机关分担了限制人身自由的强制措施权、因违反监督管理规定的治安管理处罚权和追逃权等。所以社区矫正机构在执什么法笼统来说是监督管理与教育帮扶，具体来说是《矫正法》实施办法中专门条文规定的社区矫正的众多职权行为。有一句话叫有权必有责，失职必追究，因此，一个完整的职权，应该是名、权、责相统一的，名是指社区矫正机构，社区矫正机构要有独立的法律地位，若机构不配备、人员不充足，给过多的权，追责又那么严，是不合理的。

接下来，进一步辨析一下社区矫正机构的刑事执行权到底应该是什么样的？现在实务部门经常在提的是矫正机构的惩戒权不足，目前矫正机构能赋予的惩戒只有训诫、警告、提请治安管理处罚，最严厉的就是提请收监执行，我借用王利荣教授的观点来说明：“一个未进行管理的机构（公安机关）行使处罚权的根据何在，抽空强制措施的职能有无权力效能。”这里行使处罚权主要是指行使治安管理处罚权，此处不是指公安机关直接对社区矫正对象提请治安管理处罚，而是我们社区矫正机构因为社区矫正对象违反监督管理的规定提请公安机关行使治安管理处罚的行为。王利荣教授亦认为应归并执行权，改变双主体执行模式，联通管理与惩戒，社区矫正部门才能有效承担督导（观察、引导、干预和不得已时惩戒）和帮扶的职责。我们以此为例认为，公安机关对矫正对象违反监督管理规定而行使处罚权是一种权利的越界，而对矫正机构而言是执法的盲区。我们先来看提请治安管理处罚的依据，是《治安管理处罚法》第60条第4项，“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款：……（四）被依法执行管制、剥夺政治权利或者在缓刑、保外就医等监外执行中的罪犯或者被依法采取刑事强制措施的人，有违反法律、行政法规和国务院有关部门的监督管理规定的行为。”公安机关是以此来性质治安管理处罚权的，实务中所指的提请治安管理处罚主要是指治安拘留，公安机关做出的治安处罚是一个具体行政行为，属于行政复议和行政诉讼的受案范围，有被申请复议和提起诉讼的风险。所以，公安机关一定会对社区矫正机构提交的建议书和相关证据进行严格审查，方作出治安处罚决定。因对拘留的证据标准认知不统一，社区矫正部门很难预知自己提出的治安处罚请求是否能被公安机关认可。首先，若被公安机关否决治安处罚请求，社区矫正机构执法者不仅感觉有失颜面，更会削弱行刑的权威性。其次，公安机关作为一个行政机关审查另一行政机关（社区矫正机构）提出的建议书和相关证据，有待学理的拷问。根据以上分析我认为，社区矫正机构的刑事执行权，应当是一个包含监管、教育、帮扶以及不得已时惩戒的完整的刑事执行权。赋予不服从监管时的惩戒权和强制权是履行教育帮扶职能的必要后盾，也是彰显刑事执行的强制性和执法严肃性。这种惩戒权和强制权不同于监狱行刑就是兑现惩罚（剥夺人身自由就是最大的惩罚），不代表需要对社区矫正对象采取24小时无间断和无缝隙的严格管控。

（五）社区矫正机构刑事执行权重新配置之思

第一是取消提请公安机关治安处罚建议权，第二是创设本土化中间制裁措施，例如电子腕带、家庭监禁、短期监禁。

（六）社区矫正中心的功能定位

因为《矫正法》对矫正中心的功能没有做任何规定，部分观点认为其为一个场所，但其究竟为工作平台（场所）还是实体机构有待讨论。若作为实体机构究竟是辅助机构还是服务机构还是执法机构？首先对于是否是辅助机构而言，矫正中心经过这些年的更新换代之后，其功能已经非常完善了，对于是否服务机构而言，有些地方为了增设编制建立了“社区矫正服务中心”，对于是否是执法机构而言，我认为可以这么理解，由于出具的材料里盖章的名称是“社区矫正中心”，因此法院的判决中也称之为“社区矫正中心”，作为实体机构来对社区矫正对象进行警告等。例如湖南省岳阳市平江县规定“平江县社区矫正中心系平江县司法局二级机构，设执法大队1个，与局机关社区矫正管理股合署办公核定政法专项编制18名……”，又如四川甘德县专门成立了社区矫正中心，是一个挂牌运行的实体机构，隶属司法局，实行主任负责制。因此我们认为，社区矫正中心与社区矫正机构在职责和职能上是具有高度的契合性的。

（七）社区矫正机构与司法所的委托关系

《矫正法》第9条第2款明确规定，“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”第一个问题，实务中，由于矫正机构人员不足等情况，将大量工作事项委托给司法所的行为是否可行？我认为，应当对“可以委托”的事项做一定的限制，且受委托的司法所也应当具备一定的条件。容易发生脱漏管的监督管理活动，比如请假外出、迁居、禁止令执行、佩戴电子手环的确定、奖惩、脱管对象查找等事项，不应当委托；而一些日常报到、实地查访、矫正方案制定与动态管理，日常考核这些日常的监督管理活动和教育帮扶活动则可以委托。关于哪些活动可以委托，其实《矫正法实施办法》中已经给出了一定的框架，大概有14条，是司法所可以接受委托的事项。行政委托是行政法上非常重要的理论问题，行政委托要有法律依据，而行政授权是法律直接明确规定的职权，所以对哪些事项是可以委托的已经明确。第二个问题，是否所有司法所都要接受委托呢？有的司法所由于工作条件差，且矫正对象不多，委托此类司法所对社区矫正工作是很不利的。因此，不是所有司法所都要接受委托，受委托司法所应具备的条件有：第一，司法所要有一定办公场地和办公条件，如具备日常报到、谈话训诫的场所，具备电脑、打印机、报到仪等基本办公设备。第二，司法所根据社区矫正对象的数量应当配备专职从事社区矫正工作的国家机关工作人员和社区矫正专职社会工作者。委托应当以书面形式作出，而且受委托的司法所一定要以社区矫正机构的名义对社区矫正对象进行监督管理和教育帮扶，法律后果也是由社区矫正机构来承担的，但司法所工作人员在工作过程中滥用职权、玩忽职守，还是要个人来承担责任。

最后还有一些需要进一步思考的问题，第一是委托是否需要签订委托书面协议？应当签订，新的《行政处罚法》中也规定，行政委托必须签订书面协议，且是需要公开，这也是执法公开的要求；第二是一事一委托，还是一揽子委托？应当一揽子委托；第三是司法所能否拒绝委托？司法所不能拒绝委托；第四是委托是否需要公开？应当公开。

（八）队伍建设现状

第一是社区矫正机构工作人员编制紧张，非专职化、职业化，故轮岗较频繁，留不住实务专家；第二是社区矫正专职社会工作者队伍有数量保证（1:20），但是也存在专人不专职、待遇偏低、职业发展空间有限的问题；第三社区矫正专业是非国控专业，专业人才无法直接进入社区矫正岗位。我国虽然已经有社区矫正本科专业了，但是中央司法警官学院目前为止还未招生，上海政法学院今年有第一年毕业生，但大部分考研或者考取其他岗位公务员，浙江警官职业学院由于是专科不能直接考公务员，因此95%的学生都去进一步专升本了，培养了社区矫正专业人才却进不了这支队伍，其实这是一种人才的浪费。

但是专职社会工作者的数量是有保证的，例如浙江省，参照专职禁毒社会工作者队伍建设模式，按照在册社区服刑人员一定的比例配备社区矫正社会工作者，实行员额管理，1:20。例如河南省印发了《关于进一步加强社区矫正专职社会工作者队伍建设的指导意见》，按列管数设立四个配置等级，分别配备6-12名，建立一级、二级、三级专职社工岗。例如江苏省建立社区矫正刑事执行警务辅助人员队伍，由公安机关公开招录后，交由司法局管理使用和考核评价。

五、社区矫正执法标准不统一

（一）执法标准不统一的原因分析

执法不统一有两个原因，其一是《矫正法》中存在大量不确定的法律概念，其二是《社区矫正法实施办法》中的授权性条款（第33条）影响了考核奖惩尺度的统一。

（二）执法标准不统一的表现

1.关于“处理家庭或工作重要事务”的理解

矫正工作人员要根据自己的生活经历体验、知识结构、心理素质、善恶观念等内在因素以及重点时段社会环境等外部因素来确定社区矫正对象请假的事由是否属于“处理家庭或工作重要事务”，是否属于“确需正常的工作和生活需要”。还有例如《矫正法》中存在许多的“根据需要”，“根据需要”就变成“不需要”，矫正机构建立不起来，很大原因就是因为存在“根据需要”这种模糊性的规定。关于“处理家庭或工作重要事务”这个不确定法律概念，在各个省的实施细则中都各不相同，有的做了细化，有的未做调整，例如河南增加了“等需要本人到场的事项”，北京、上海、甘肃、宁夏、湖南、广东、安徽、四川等地的规定都不同，由此可见光就社区矫正对象的请假问题，各地的处遇都不一样。

2.“确因正常工作和生活需要经常性跨市县活动”的理解

目前几乎没有省份对其实质性内容进行细化，仅仅在事项审批程序、跨市县活动范围、相关证明材料等方面作了进一步细化。我院徐祖华院长提出如何理解“确因正常工作和生活需要经常性跨市县活动”，应当从必需性、持续性、稳定性三个要素来思考。

3.关于《社区矫正法实施办法》第33条的“授权性条款”

在《社区矫正法实施办法》第33条中有一个规定是，由社区矫正机构自己根据有关法律法规、部门规章和其他规范性文件，建立内容全面、程序合理、易于操作的社区矫正对象考核奖惩制度。因而，有的省份规定了详细的分类考核；有的省份采用了类似监狱的计分制考核；有的省份则是和矫正法实施办法相同的宽泛的考核。考核对社区矫正对象是十分相关的，考核的结果是作为分类管理的依据，作为处遇以及最后提请收监执行的基础。所以各地对社区矫正对象的考核要求也不尽相同，考核的内容越多，社区矫正对象受约束就越多，所以社区矫正对象违反监督管理规定的风险也会增加。

4.关于“违反信息化监管规定的处罚”规定的不一致

上海和安徽的实施细则规定：“应当使用电子定位装置的社区矫正对象，拒绝使用、未按要求使用或者故意损毁定位装置的，社区矫正机构应当提请公安机关给予治安管理处罚；情节严重的，依法提请收监执行”。而浙江省在《社区矫正信息化监管规定》中对上述行为违反信息化监管规定仅给予警告。以上现象对法治统一性是相违背的。

5.关于“提请公安机关治安管理处罚”的适用条件

《社区矫正法实施办法》中十分笼统，没有细化，那到底哪些是违反监督管理规定应当提请治安管理处罚呢？《社区矫正法实施办法》没有列举，《中华人民共和国治安管理处罚法》中也没有法条可以援引。目前仅有湖南省有做出细化，这造成省与省之间执法的不统一。

6.关于“分级分类管理”规定的不一致

十一个省市里对分级分类的规定各不相同，甚至有些省份并未厘清“分级”与“分类”，由此说明，各个省份的《实施细则》质量堪忧，这也与其出台的规范与程序有关，因为这类细则我们称之为司法规范性文件，仅需两高两厅的会签就可以出台，许多用语上均不规范。

六、监管无力 教育缺能

（一）原因分析

第一，赋予社区矫正机构的惩戒权有限；第二，社区矫正队伍数量上配备不足；第三，社区矫正队伍质量上专业化、职业化程度不高。

（二）实现路径

第一，借力科技，研发智慧矫正产品，加强智慧监管，精准矫治；

第二，中央层面制定统一的考核奖惩制度，统一执法；

第三，吸纳、培养、留住优秀的矫正专业人才，稳定队伍；

第四，根据犯罪类型或犯因性需求制定个性化矫正方案，提高矫正质量；最后，应当推行社区矫正机构工作人员执法资格证书制度，建立一支具备刑事执行法律素养、矫正专业技能、精通各项政策又训练有素的社区矫正官队伍，是落实《社区矫正法》，推进高素质社区矫正工作队伍建设的最佳路径。

作者简介：

郑艳

郑艳，浙江警官职业学院应用法律系教授，省级专业带头人，院级教学名师培养对象，社区矫正专业负责人。获校优秀教师、优秀科研工作者荣誉称号。获个人三等功一次，个人嘉奖多次。长期从事社区矫正的教学与科研工作，为校内学生讲授《社区矫正基础理论》课程，为社区矫正工作人员主讲《社区矫正执法规范化与风险防控》、《社区矫正社会调查评估的理论与实践》、《我国社区矫正工作的最新发展与立法进程》、《社区矫正法的立法精神与基层适应》、《社区矫正工作人员法律责任与风险防控》等课题，深受实务部门的欢迎。主持省部级课题2项、厅局级课题5项，接受司法部、省司法厅以及各地市司法局委托，承担了十多项行业服务课题，发表学术论文20余篇，编著的《社区矫正工作人员警示教育读本》成为我省及其他省市开展警示教育的教材。主持浙江地方研究院委托课题成果《打通社区矫正立法“最后一公里”需要重点解决机构设置和队伍建设问题》获副省长批示。

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