副省级城市为什么没有长沙（长沙沈阳）

4月13日，湖南长沙市委市政府出台《关于实施强省会战略支持长沙市高质量发展的若干意见》（以下简称“《意见》”），提出的目标任务之一就是创建国家中心城市。

除了长沙，此前杭州、沈阳、福州、南京、合肥、厦门、青岛、济南等城市，均提出要建设国家中心城市。

截至目前，我国共有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州和西安等9个国家中心城市。从2018年2月西安获批第九个国家中心城市至今，已4年有余，第10座国家中心城市究竟花落谁家？

记者 | 王红茹

本文转载自微信公众号“中国经济周刊”（ID：ChinaEconomicWeekly)，首发于2022年5月5日，原标题为《长沙、沈阳等角逐第10个国家中心城市，谁将胜出？》，不代表瞭望智库观点。

1 长沙提出2035年跻身国家中心城市行列

近日，长沙重提创建国家中心城市，让角逐第10个国家中心城市的话题再度引发关注。

长沙出台的《意见》共提出四个目标任务，“创建国家中心城市”被放在首位。

其具体内容包括：突出内涵式发展，优化提升中心城区，打造一批金融科创、总部经济、文化消费等高品质国际化中央商务区。支持浏阳、宁乡建设省会城市副中心，在全国百强县排名中争先进位。高标准建设金阳新城、金洲新城、金霞新城，加快南部融城，推动与主城区一体两翼、南北联动发展，构建“一轴一带四走廊，一核两副十组团”的空间格局等。

长沙并非首次展露竞逐国家中心城市的雄心，早在2017年、2018年就曾提出全力创建国家中心城市。而真正发力是在去年。

2021年1月，长沙市政府工作报告两次提及“国家中心城市”，并明确表示“跻身国家中心城市行列”的时限是2035年之前。

此后，步伐还在加快。2021年10月29日发布的《长沙市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中，同样提出到2035年，跻身国家中心城市行列。

紧接着，在2021年12月27日，长沙市自然资源和规划局公示的《长沙市国土空间总体规划（2021-2035年）》，也将时间锁定在2035年。该规划提出，到2035年，率先基本实现社会主义现代化，建成具有国际影响力的现代化城市、现代化新湖南示范区、长江经济带核心增长极，跻身国家中心城市行列。

在2022年长沙市政府工作报告关于“未来5年重点落实好五大任务”中，提出首要任务就是“聚焦‘三个高地’，加快国家中心城市建设”。

而4月13日《意见》的发布，让长沙 “跻身国家中心城市行列”的雄心显露无疑。

长沙是湖南省省会，也是国务院批复确定的长江中游地区重要的中心城市，目前共辖6个市辖区、1个县，代管2个县级市，总面积为11819平方千米。

在第七次人口普查中，长沙常住人口为1004.79万，突破千万大关，正式晋级为超大城市。

不仅人口众多，在2021年中国内地主要城市GDP排行中，长沙以13270.7亿元力压郑州（GDP12691.0亿元），位居全国第15位，郑州排名第16位。

在武汉、长沙、南昌、合肥、郑州、太原6个中部省会城市中，武汉和郑州已经是国家中心城市，相比其它城市，长沙提出要跻身国家中心城市行列，其可能性有多大？

“长沙发展条件相对优越，完全可能在我国基本实现现代化过程中成为国家中心城市。”国际欧亚科学院院士、中国区域科学协会会长、中国社会科学院大学应用经济学院院长杨开忠教授向记者表示，长沙地处京广经济带和沪昆经济带交汇地域，与珠三角地区距离适宜，是国家重要综合交通枢纽中心，区域人口和市场潜能相对突出，与株洲、湘潭具有紧密的同城化联系，自身GDP超过1.3万亿、人口超过千万，建设国家中心城市优势明显。

2 沈阳将建设国家中心城市为总目标

国家中心城市的正式提出，最早可以追溯到2005年。当时，中国城市规划设计研究院受建设部(现住建部)委托，在编制《全国城镇体系规划(2006-2010年)》过程中，首次使用了这个概念。

2010年，住建部发布的《全国城镇体系规划(2010—2020年)》，首次明确提出5大国家中心城市（北京、天津、上海、广州、重庆）的规划和定位。

此后，国家中心城市共经历了3次扩容，又增加了成都、武汉、郑州、西安4大国家中心城市。从区域分布看，在9个国家中心城市中，华北地区有北京和天津，华东地区有上海，华南地区有广州，西南地区有重庆和成都，华中地区有武汉、郑州，西北地区有西安。仅东北地区还没有国家中心城市。

“东北地区具有极其重要的地缘战略定位，人口略少于俄罗斯，与日本相当，面积略大于日本，无论从发展还是从安全来看，至少需一座国家中心城市肩负国家使命、引领东北区域发展。因此，在我个人看来，东北是我国规划建设新的国家中心城市最应优先落户的地方。”杨开忠说。

在东北三个省会城市中，哈尔滨、沈阳和长春谁最有可能？

相比之下，学者们更倾向于沈阳。杨开忠告诉记者，沈阳地理位置和区域条件更加优越，自身综合实力比较雄厚，辐射带动能力相对强劲，在东北地区可优先规划建设国家中心城市。

中国人民大学应用经济学院教授孙久文也认同沈阳作为国家中心城市，“历史上沈阳作为东北的工业重镇，经济一度排在全国前五，只是在后来逐渐滑落。但是，国家中心城市并不是纯经济的考量，作为城镇体系规划设置的最高层级，还要考虑其所在的区位以及周边地区的发展状况，以便于发挥金融、管理、文化和交通等方面的辐射带动作用。”

从城市地位看，沈阳是东北地区传统意义上的政治、经济中心，国务院批复确定的中国东北地区重要的中心城市，先进装备制造业基地和国家历史文化名城。沈阳还是东北地区重要的科技、文教中心，拥有东北大学、辽宁大学等重点高校，充足的科教条件有利于高新技术产业的发展。

4月13日，湖南长沙市委市政府出台《关于实施强省会战略支持长沙市高质量发展的若干意见》（以下简称“《意见》”），提出的目标任务之一就是创建国家中心城市。

除了长沙，此前杭州、沈阳、福州、南京、合肥、厦门、青岛、济南等城市，均提出要建设国家中心城市。

截至目前，我国共有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州和西安等9个国家中心城市。从2018年2月西安获批第九个国家中心城市至今，已4年有余，第10座国家中心城市究竟花落谁家？

从经济发展看，2021年沈阳GDP为7249.7亿元，在全国城市排名第31位，在东北各城市中名列前茅。

从区位优势看，以沈阳为核心，鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭、阜新和沈抚改革创新示范区环抱而成的沈阳都市圈，集聚了东北三省约20%的人口和24%的地区生产总值，对东北地区加快构建现代化经济体系，实现振兴发展至关重要。

除了基础条件，还有积极的态度。2020年以来，沈阳对竞争国家中心城市的积极性一直都很高涨，也是国内极少数将建设国家中心城市设定为总目标的城市。

2020年12月3日审议通过的《中共沈阳市委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“围绕推动沈阳新时代全面振兴全方位振兴取得新突破、努力建设国家中心城市的总目标，建设好沈阳现代化都市圈”。

2021年8月发布的《沈阳市国土空间总体规划(2021-2035年)》，围绕国家中心城市总目标，明确提出要增强沈阳的城市能级和城市品质，提高沈阳国家中心城市的综合经济实力、国际竞争力和辐射带动能力。

沈阳市2022年政府工作报告提出，按照国家中心城市功能定位，高标准规划35个核心发展板块，高水平建设滨水特色功能区、城市更新示范区、高新产业聚合区、公共服务中心区。

3 多地争抢中心城市，有什么红利？

国家中心城市是中国城镇体系规划设置的最高层级。

《全国城镇体系规划（2006—2020年）》中指出，国家中心城市是全国城镇体系的核心城市。在我国的金融、管理、文化和交通等方面都发挥着重要的中心和枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面也发挥着重要的门户作用。

国家中心城市共有10个名额的说法，起源于住建部联合多个部委推进、中国城市规划设计研究院负责编制的《全国城镇体系规划》，其中提出计划构建“十百千万”的城市体系，即10个全球与国家中心城市、100个国家特色城市、1000个中小城市、10000个特色镇。

但国家中心城市名额是否只有10个？参与编制的专家早前曾公开表示，10个国家中心城市是编制工作初期的设想，未必就一定是10个。

杨开忠表示，国家中心城市是在2005年时提出来的，至今并无公认的一致定义。在他看来，国家中心城市是国民经济和世界经济结合的中心地，与学术界讲的国际城市或“世界城市”“全球城市”基本上是一致的。随着交通通讯、统一市场、经济发展和人民生活水平提高，国家城市体系多中心网络化发展，国家中心城市必然多元化。

“我国2010年明确北京、天津、上海、广州、重庆是国家中心城市，之后又先后明确支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市，有理由相信未来还将明确5到8个左右城市为国家中心城市。”杨开忠说。

杭州、沈阳、福州、南京、合肥、厦门、青岛、济南等诸多城市争相跻身国家中心城市行列，究竟会带来什么红利？

业内普遍的看法是，只要被列入国家中心城市名单，未来或将在多项政策上获得国家更大支持，比如城市建设用地指标等。此外，在国家一些重大的改革开放创新举措方面，在具有战略意义和引领意义的先行先试部署上，国家中心城市可能会得到优先考虑。

对此，杨开忠却有不同看法，他告诉记者，“国家中心城市无疑有利于在国内国际市场中营销城市、向中央争取国家政策支持，从而提升城市参与国内国际市场竞争的优势，但迄今为止，中央对国家中心城市并无明确的差别化支持政策，国家差别化的支持是模糊的，具体得到什么支持基本上取决于地方识别和抓住战略机遇的能力。”

在他看来，国家中心城市主要是市场竞争的结果，有些城市如深圳，虽然没有成为规划意义上的国家中心城市，但在市场中的表现有目共睹。

显然，成为规划意义上的国家中心城市,对城市品牌来说是一次“加冕”，“但这个品牌对那些在市场上具有强大影响力的中心城市来说，可能边际价值并不大，因而这些地方可能并不在乎‘国家中心城市’这个称号，不一定花很大精力去争取。所以，是否成为规划意义上的国家中心城市，一定程度上，要看当地到底有多大的决心和雄心去争取。”杨开忠说。

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