公益诉讼推动市域治理工作方案（民主与法制周刊）

鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，地处鄂尔多斯高原腹地，总面积8.7万平方公里，是全国产煤第一大市。全市牧区占总面积超过三分之二，城区人口占总人口超过四分之三，是一个牧区地域广、城区人口众、矿产企业多的资源型城市。

2021年，鄂尔多斯市荣获平安中国建设最高奖项 “长安杯”。同时，该市也是全国市域社会治理现代化试点城市。

近年来，如何创新开展诉源治理工作，充分发挥司法在社会治理中的重要作用，以高质量司法服务护航市域社会治理现代化建设，是鄂尔多斯法院人一直在探索和实践的方向。

2022年伊始，鄂尔多斯市中级人民法院结合地区实际，在全市两级法院因地制宜提出并推行“三端五防线”诉源治理模式，变被动受理办理向主动源头防范转变。

“三端五防线”，织密多元解纷网

据鄂尔多斯中院立案庭庭长王刚介绍，“三端五防线”诉源治理模式的具体内容是：

——聚焦“抓前端、治未病”，积极协同各类调解主体，大力支持非诉方式解决纠纷，筑牢化解矛盾纠纷的“第一道防线”，当好诉源治理的参与者；

——聚焦“抓中端、治微病”，全力做好“诉前、诉中、上诉前”三个阶段案件调解工作，筑牢化解矛盾纠纷的“第二、第三、第四道防线”，做诉源治理的主导者；

——聚焦“抓末端、治已病”，建立执前和终本后案件调解机制，力促执行和解，筑牢化解矛盾纠纷的 “第五道防线”，当好诉源治理的终局者。

为推动“三端五防线”诉源治理模式取得实效，鄂尔多斯中院先后出台了《全市法院诉源治理工作实施方案（试行)》《全市法院诉源治理工作实施细则（试行）》《诉源治理下沉基层“四个一”工作办法》《创建“枫桥式人民法庭”实施方案》等文件，力促人民法院工作重心前移、力量下沉、内外衔接，从源头减少矛盾纠纷产生，减少衍生诉讼案件发生。

同时，该院与市司法局、市人民政府金融工作办公室联合出台了《探索金融领域纠纷调解程序前置的暂行办法》，与市工商联联合出台了《关于加强诉源治理保证民营经济高质量发展的通知》，并与市总商会人民调解委员会、市医疗纠纷人民调解委员会等八家调解组织及其主管部门建立了诉调对接工作框架，在诉调对接中心常设劳动争议、金融、民间借贷三个专业调解中心。

此外，该院还与鄂尔多斯市包联驻村工作领导小组办公室联合出台了《以“诉源治理”为切入点开展司法助力乡村振兴工作实施方案》，积极回应农牧民群众对民主法治的新需求，用法治思维和法治方式引领乡村治理工作，通过全市包联驻村工作队的积极参与，力争将大量矛盾隐患消化在萌芽状态，多数纠纷以非诉方式及时就地解决，少量纠纷通过诉讼调解、和解快速解决，以司法力量助推乡村治理体系和治理能力现代化。

今年4月21日，鄂尔多斯市召开全市抓党建强包联促乡村振兴动员大会暨企地合力助推消费帮扶签约仪式。在活动现场，市委政法委书记邢征为鄂尔多斯中院助力乡村振兴特遣服务团授旗，标志着由市包联驻村工作领导小组办公室与市中院共同发起的以“诉源治理” 为切入点开展司法助力乡村振兴工作正式启动。

经过积极探索实践，“三端五防线”诉源治理模式成效明显。今年上半年，鄂尔多斯市两级法院通过“三端五防线”诉源治理模式成功化解矛盾纠纷21726件，纠纷成诉率明显下降。1至6月，全市法院新收案件36960件，同比下降7.47%，结案率同比提高19.37个百分点；全市9个基层法院中有7个法院收案数降幅明显，法院诉讼案件高位增长的势头得到有效遏制，实现了司法质效、群众满意度和案件压力、信访压力 “两升两降”的良好态势。

强化源头预防，止纠纷于 “未发”

在鄂尔多斯市伊金霍洛旗新北社区，白常喜成了该社区的“名人"，社区里发生纠纷都会先找他调解，邻里纠纷、婚姻家事等他都能一一化解。“白叔耐心细致的沟通调解，让很多矛盾纠纷大事化小，小事化了。”新北社区居民袁占军感慨地说。

如今，像白常喜这样的“名人”，在鄂尔多斯市各个社区、农村牧区还有很多，他们都是法院精心培养的“金牌调解员”。

今年以来，鄂尔多斯市两级法院进一步加强社区 “金牌调解员”队伍建设，提高调解员的调解能力，充分发挥基层调解组织维护社会稳定 “第一道防线” 的作用。法官进社区对调解员进行“—对一”培训，给调解员分享调解工作经验，用以案说法等形式深入浅出地讲解调解程序及调解技巧。

新北社区调解员李福才说：“以前，我们能解决一些小纠纷小矛盾，现在有了法院的支持，大矛盾也不在话下了。”

2022年以来，鄂尔多斯中院主动把司法工作融入党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，全面贯通“共治纽带”，以“大联动”聚焦“微治理”，形成服务下沉零距离、前端解纷不停歇的诉源治理新机制，筑牢化解矛盾纠纷的“第一道防线”，为基层治理体系和治理能力现代化提供有力司法支撑。

该院坚持网格化服务助力基层治理，建立 “四个一”工作法，实行“一嘎查‘村’、社区、商圈一指导员”“一月一次纠纷排查”“一季度一次普法活动”“一季度一次调解员培训”，指派党员法官和干警在嘎查“村”、社区、商圈担任法治指导员，将人民法院化解矛盾、定分止争职能嵌入基层解纷网络建设。大力培育本辖区“五老”调解员、社区工作者等基层民间解纷力量，引导社区、嘎查“村”纠纷自治，与辖区基层自治组织共同构建多元化纠纷预防化解机制，发动群众、依靠群众，就地解决矛盾，有效防止矛盾的蔓延和激化。

同时，聚焦人民群众“急难愁盼”问题，在全市法院深入开展“法官下基层 服务零距离” 活动，建立法官入企驻村工作机制，变“坐堂问案”为“入户走访”，前移解纷关口。与基层民间解纷力量形成合力，由法官主导或联合村干部、乡贤现场调解等多种方式，实现纠纷事先预警、提前 “吹哨”，力争把矛盾纠纷及时有效解决在初期。

目前，鄂尔多斯市9个基层法院已设立653个法官驻村、驻企工作室（站），辐射辖区1068个乡镇（街道）、嘎查(村、社区）及企业，派出456名法官及干警全部入村入企，定期下沉、主动出诊、及时化解。今年1至6月，共源头化解矛盾纠纷4530起，切实把矛盾纠纷吸附在当地、解决在萌芽。

强化 “诉非”街接，解纠纷于萌芽

2022年4月，鄂尔多斯中院民一庭与诉调对接中心通过线上方式，成功调解了一起土地承包经营权纠纷案件，打破了传统调解在时间、空间和地域的局限，让当事人足不出户便化解了矛盾纠纷。

“土地纠纷案件与老百姓生活息息相关。”承办法官在收到案卷材料后，经查阅一审卷宗、询问各方当事人后，了解到本案所争议的标的额不高，但所涉及的法律关系较为复杂，为充分保护各方当事人利益、妥善解决矛盾纠纷，法官力争通过调解方式结案，并委托诉调对接中心进行诉中调解，共同探讨调解方案，最终促使各方当事人达成一致意见，并签订了调解协议，达到了案结事了、减轻当事人诉累的良好效果，也实现了诉讼中委托调解成功的新探索。

“我们牢固树立以人民为中心的发展思想，深化一站式多元解纷机制建设，探索建立一站式解纷新机制，推动多元解纷功能整合、资源聚合、力量统合，让‘小平台’凝聚‘大合力’，筑牢化解矛盾纠纷的 ‘第二道防线’，最大限度满足人民群众多层次、多途径和低成本、高效率解决纠纷的需求。”王刚表示。

为将大量纠纷解决在法院之外，鄂尔多斯市两级法院主动争取地方党委支持，借助基层多元解纷力量优势，推动旗区综治中心、矛调中心实现矛盾纠纷“一站式接收、一揽子调处、全链条解决”。

截至目前，全市各基层法院已派出8个速裁团队、66名法官及干警入驻地方矛调中心，将9个审判法庭同步搬到地方矛盾调解中心，实现诉前调解与法院司法确认、速裁、审判等职能紧密衔接，建立能调则调、当裁则裁、衔接顺畅的一体化运行机制，努力让群众解纷 “只进一个门、最多跑一次”。2022年以来，依托地方矛调中心（综治中心），成功分流化解矛盾纠纷5841起。

目前，鄂尔多斯市两级法院已形成集106个调解组织、39个专业性行业性调解组织、432名人民调解员、82名律师调解员、184名特邀调解员为一体的纠纷多元化解大平台。2021年以来，两级法院诉前调解案件34676件，调解成功24390件，调解成功率70.34%，调解成功标的约9.86亿元；司法确认案件3705件，累计为当事人节省诉讼费用约1402万元。

强化案源治理，断纠纷于诉内

日前，鄂尔多斯市康巴什区法院成功化解30件著作权侵权纠纷系列案件，这是自《最高人民法院关于第一审知识产权民事、行政案件管辖的若干规定》施行后，该院成功化解的首批知识产权纠纷案件。

今年以来，鄂尔多斯市两级法院全面加强法院内部各环节、各审理阶段、不同审级之间的“案源治理”，引导纠纷诉中调解，鼓励纠纷判后调解，推动案件从立案、审判到执行各个环节的分层递减，夯实法院纠纷化解“第三、第四道防线”，努力将进入诉讼的纠纷优质高效化解在诉内。”

通过深化速裁快审机制，加强民事速裁、快审团队建设，推进调解员与快审团队对接，庭前提前介入，在诉讼服务中心或其他多元解纷场所开展调解速裁快审工作。鄂尔多斯市中院成立了两个速裁快审合议庭，年均快审快结案件1438件，将民事案件平均审理天数缩短了14.9天；各基层法院共设立速裁庭、速裁团队23个，每庭（团队）年均办理案件6651件。

同时，建立诉中委托调解制度，对立案后、结案前适合调解解决的案件，经各方当事人同意委托调解的，依托法官对案件认定事实和适用法律的把控，向当事人释法说理积极促成和解，实现纠纷实质化解。

此外，强化一审判后释疑、判后调解和二审诉前调解工作，重点对判后上诉犹豫期的案件，持续加大判后调解力度，力促矛盾纠纷一次性化解，全面减少上诉，再审和申诉信仿等“衍生案件”。

防止衍生案件，化纠纷于终局

2022年8月18日，鄂尔多斯市达拉特旗法院成功推进标的额1.3亿元的破产案件和解。该案件是鄂尔多斯市首例破产和解案件，为破产企业重生提供了一次有益的尝试和探索。

2014年，某银行与某煤炭公司签订授信协议，协议约定某银行向某煤炭公司，提供7000万元授信额度，授信期为12个月。协议签订后，该银行按约发放7000万贷款，某煤炭公司在偿还10万元本金后，再未履行还款义务，该银行诉至鄂尔多斯中院。经中院判决，判定某煤炭公司欠某银行贷款本利共计1.3亿元，后该煤炭公司上诉至内蒙古高院，高院维持原判。因某煤炭公司在判决成效后仍不履行还款义务，某银行申请强制执行。经查控，该公司无可执行财产，遂终结本次执行。无奈之下，该银行向达拉特旗法院申请该公司破产清算。

承办法官受理该案后，分析研判了该煤炭公司的经营状况和资产条件，结合鄂尔多斯市今年煤炭行业的发展情况，认为该企业虽然目前经营状况无法立即偿还所有款项，但从发展的眼光看，该企业还款的潜力巨大。若进行破产重整或清算，需要投入大量的时间成本和资金成本，必然造成资源浪费，也会对当地其他煤炭企业的发展态势造成不利影响，该银行也可能造成不良贷款无法结算。为兼顾多方利益，同时挽救企业，综合分析下，只有法院协调促成双方当事人达成和解才能起到双赢的效果。

为此，承办法官首先与该煤炭公司进行沟通，了解到该公司有和解意愿也符合和解条件，当即决定努力促成和解。

但让双方都达成和解意愿并不容易，经过多次电话、视频沟通，法官通过释法明理，让该银行了解破产和解的好处与重整、清算的弊端。最终，本案以原被告双方达成和解协议告终。

为织牢衍生诉讼案件“防护网”，鄂尔多斯市两级法院牢固树立“一个纠纷一个案件”理念，切实加强执行、信访环节的疏导和调解化解工作，减少衍生执行案件和申诉信访案件的产生，加固法院纠纷化解“第五道防线”，力促矛盾纠纷一次性化解。

通过积极开展执源治理，探索建立法院生效裁判（调解）及时履行、自动履行正向激励机制，建立诉讼中当事人主动履行引导机制、判后调后自动履行和拒不执行生效裁判文书司法风险及责任告知制度，积极把履行能力纳入诉前调解评估；对于终结本次执行的案件进行跟踪督查，对终本申请人定期约谈，对被执行人定期追踪；加强执行办案解疑工作，提前研判化解执行难案。

此外，部分基层法院通过成立执行和解中心、设立执前督促团队、引入第三方公证处进行公证确认等创新方法，深化多元联动机制，力促当事人达成执行和解。今年以来，全市法院执行案件平均用时较去年同期缩短25.13天，执结率提高19.34个百分点。

经过不断探索实践，鄂尔多斯市两级法院将诉源治理工作深度嵌入市域社会治理现代化中，通过全面筑牢覆盖“诉前、诉中，判后，执源、信访”预防和调处矛盾纠纷的“五道防线”，探索形成“前端源头减量、中端提质增速、末端息诉息访”的梯度型高效能治理机制，实现了“让矛盾在诉前止步、让纠纷在诉内解决”的多防线全方位治理目标。

如今在鄂尔多斯，群众诉求表达更加畅通、法院办案质效明显提升，人民群众获得感、幸福感、安全感不断增强，一条具有鄂尔多斯法院特色的共建共治共享诉源治理之路正在形成，新时代“枫桥经验”正在鄂尔多斯草原遍地开花。

,