清朝地方管理变化的特点及影响（从清初到清末结合时局的变化）

古代开矿是官方行为，关系到国家部分财政收入，以及民生、社会治安问题。古代将矿的管理称为“矿政”，由于生产技术十分有限，古代的开矿主要集中在一些铁、铜乃至贵金属上，其整体规模小，种类也不多。本文以清代为例，分析一下传统矿政在清代中晚期发生的一些重大变化。

​一，历代禁矿政策及其原因

清代以前，在矿藏的开发上，基本实行禁民私采的政策。商民采矿，需官府审核批准，并在官府监督下进行，官方还可以根据情况予以封闭。之所以采取官府限制开采的政策，原因大概有以下几点：

1，矿为国有，开矿要从国家需要考虑，因而垄断矿藏开采，禁私采。

2，防止农民弃农开采，追逐末业之利，荒废务农本业。

3，开矿聚集四方之民，容易引起骚乱，影响社会治安和统治秩序。

4，开矿初采时聚人容易，一旦矿苗枯竭，矿工无业，容易变为盗匪。

5，认为滥行开矿会破坏王朝的龙脉风水。

二，清代矿政的变化及矿业的大发展

清代沿袭各朝对开矿进行控制的政策，但态度较为开放，允许官督民采的方式，矿产品由官府与承采者分成，私人所得听其自卖。

康熙中后期，人口剧增，民众对矿物的需求量也随之增长，再加上开矿可以部分解决无业流民的就业、生计问题。因而清代矿政虽然有其禁限的一面，但总的趋势呈逐渐开放、松弛。

鸦片战争以后，由于外国资本的侵入，洋务运动的兴起，近代民族工业的产生与发展的需要，中国的矿政又发生了前所未有的巨大变化，而且成为影响当时社会及朝政的重要因素。清代矿政的变化，主要有以下几个阶段：

​1，清初至乾隆初年，此阶段的特点为禁中有开。

清初尚无明确的矿业政策，对矿藏的需求量也不大。康熙十四年，清廷发布对铜、铅矿开采的弛禁令：“凡各省产铜及黑白铅处，如有本地人民具呈愿采，该督抚即委官监管采取。”康熙十八年规定，各省铜、铅矿，“任民采取”，官府征二成为税。康熙十九年，进一步放开金银矿的开采，定官收四分，民得六分。

平定三藩以后，清廷最终确立了对全国的统一大局和稳固了统治，社会安定、百业待兴，因而开放各省相当一部分矿山，以恢复经济，并解决国家财政收入问题。

康熙四十三年，发布上谕：“闻开采之事，甚无益于地方，嗣后有请开采者，悉不准行。”这次禁令，是对未开之矿进行限制，正在开采的矿则维持原规模，以防无业之矿丁被遣散后无以为生，增加社会的不安定因素。

雍正以后，矿政进一步趋向严禁。雍正二年，两广总督孔毓珣以广东无业穷民甚多，请开放矿山以解决贫民生计。雍正帝以“矿藏非人力种植可得，怎能保其生生不息？”为由，否决该议。雍正五年，湖南巡抚布兰泰奏请开矿，同样被谕令禁止。

出于铸币的需要，雍正朝，云南、贵州、广西、四川诸省的铜、铅矿及金银矿的开采则有所扩展。乾隆初年，乾隆以金银二矿于铸钱无关，令“悉行封闭”，而铜、铅矿的开采则进一步放开。乾隆三年谕令：凡产铜山厂，地方官勘验查明，该矿确有助于铸钱，准报开采。几年后，云南、四川、湖南、湖北之铜铅矿，都有多处报采。

​2，乾隆初年至道光后期，是矿政弛禁、逐渐放开的阶段。

乾隆初年以后，人口繁衍，人多地少，就业困难问题开始严重，禁矿已是禁而不止，因而有些地方官呈请开放，以解决部分无业之民的生计问题。

乾隆九年，两广总督那苏图反映，广东山多田少，以前所雇募的矿丁，都不是有地可种之农，允许开矿，不失为抚养贫民之计。十五年，闽浙总督喀尔吉也上疏道：矿产乃天地自然之利，如果经理得人，设法开采，原可以便民生而资器用。这两位封疆大吏的呈请适合时宜，因而获得乾隆帝的批准。

放松矿禁，在解决过剩人口的就业谋生上，确实起到了一定作用。以云南铜矿开采为例，乾隆以后，滇铜出现了十几个大矿厂，以汤丹、碌碌、大水、狮子山、大功诸厂最大。这些矿厂，“大厂矿丁六七万，次亦万余人。近则土民，远及黔、粤，仰食矿利者，奔走相属。”

可以看出，不仅云南本省土民，而且贵州、广东两省的无业者都纷纷来此谋生，仅这十几个著名的矿厂，就业者就不下四五十万。

由于乾隆帝能够审时度势倾向于开放，因而使各地很多久经封闭的矿山得以开采，一时间各省各类矿藏相继报采，除了铜矿、铅矿外，云南、贵州、广西、四川、湖南、湖北、广东等省的铁、锡矿也都提请开采。

​在诸矿种中，以铜铅的开采量最大。至道光年间，云南、贵州、湖南、湖北等十省报开矿厂数以百十计。其中滇铜开采量最大，乾隆年间达历史最高水平，每年出铜六七百万或八九百万斤，最多时年产量达一千三百余万斤，除供本省铸钱外，京城的宝泉局、宝源局以及江南诸省铸钱用铜皆来源于滇铜。

铸钱的充裕，使得钱价平稳，各种矿产的大量开发利用，有力地促进了当时工商业的发展和社会经济的繁荣。嘉庆至道光中期以前，矿政基本没有多大的变化，矿业大致保持乾隆时期的发展规模，开矿地大约有三百多处。

3，道光后期至咸丰朝，民间采矿进一步开放。

道光二十四年以后，对民间采矿政策进一步开放，朝廷主动督促地方督抚扩大矿藏的开发，并赋予一定的自主权。清廷之所以在这一时期开放采矿，主要有两个原因：其一是当时财政拮据，正多方发掘财源，想以开矿收课作为生财之道；其二是迫于日益增加的人口压力，为解决部分人的就业谋生问题。

但是，由于当时正处于太平天国大起义前夕，社会矛盾异常激烈，南方尤其是广东、广西两地尤为尖锐。所以各督抚大多因循观望，唯恐开矿聚众，给本辖区带来骚乱。

​不久，太平天国起义爆发，清廷由于库藏支拙、军饷耗繁，又急令各地方官查有金银各矿，即速行开采。这一时期的开矿仍是中央督促地方，但性质却发生了转变。朝廷放开金银矿的开采，纯粹是为了增加货币即解决军费问题，而且开采地区主要限于北方，如直隶北部及蒙古，还有新疆、甘肃等边区。内地大乱，也间接促进了这些地区矿种的开采。

4，同治以后至清末。

这一时期矿政进一步发生变化，官方兴办矿业，官督商办、商办、官商合办使得矿业大为发展，同时外国插手中国矿藏开发，也引起了一系列社会问题。

洋务运动以后，矿政发生重大变化，其表现是官方直接兴办矿务，开矿主要是为了发展官办工业尤其是军事工业，并把矿产作为商品出售，获取利润以增加收入。为此，还大力发展官督商办、官商合办的矿业。

在举办近代军工企业、民用企业的过程中，洋务派认为，制造枪炮、轮船、机器，都需要大量的铁、煤，而中国当时主要依靠进口，不仅花费大量国帑，而且受制于人，不如利用本国煤铁自炼钢铁。光绪元年后，出现了一些规模较大的官办矿业，如直隶磁州煤铁矿、台湾基隆煤矿、江苏利国驿煤铁矿等。

​光绪九年，清廷下诏各省招商集股举办矿业。此后，各省皆设矿务局或矿务公司，招商办矿，实行官商督办。光绪中叶后，由于修筑铁路需要大量的钢材，更促进了铁、煤矿的开发。同时开矿地域范围也较以前扩大，遍及全国，深入边区，所开矿种也比以前增加。

自第二次鸦片战争以后，西方一些国家的商人便不断来中国私挖金矿。由于总理衙门于同治七年向英、法、美、俄等国发出照会禁止，各国才暂时禁止洋人进入中国内地开矿。至光绪中期，不断有外国商人请求承办矿藏的开采，但均遭总理衙门拒绝。

光绪二十四年，清政府为了扩大矿业开发，加强中央对地方开矿的集中控制，设立矿务铁路总局，并准许华商办矿借贷洋款，及华洋联合设立公司。这一明令规定为外国资本进入中国矿业开发而夺取矿权提供了可乘之机。

这一年所定的章程中，虽规定各地办矿的公司、华商要以华股为主，“专集洋股与借洋款者概不准行”，“无论洋股、洋款，其办理一切权柄，总应操自华商，以归自主”，以保证开矿的主权。

​但洋人利用华商借款及入股投资，千方百计进行渗透侵夺。如借款，当议定合同时，便提出额外条件，于抵押息金之外，还要聘用其矿师，甚至要求出人参与管理。华洋合股开办，有些外国公司便利用其雄厚资本入股攫取开矿权。

光绪二十八年，清廷修订路矿章程，有开矿“或华人自办，或洋人承办，或华洋合办，均无不可”的新规定，为洋人单独承办开矿及进一步侵夺矿权打开了方便之门。

这一年，在安徽，英国于歙县、铜陵、宁国等六处承办开采矿山。其中铜陵之铜官山煤矿，定约百年。法国人承办云南矿务多处，德、俄两国，则分别利用订立的修筑胶济铁路、东清铁路的路约，获取铁路沿线附近的开矿权。

列强对中国矿权的侵夺，引起了爱国士绅及民众的强烈反对，各地纷纷成立以保全矿权为宗旨的地方组织。如山西的保晋公司、安徽的矿务总局、四川的保富公司、福建的矿务总公司等等，这些组织或机构，取得了一定的处理地方矿务的自主权。

​光绪三十一年，清廷授命张之洞等参考英、法等国矿章，根据当时中国的具体情况，又拟定了“矿务正章七十四条，附章七十三条”，这是清王朝最后一个，也是章则最为细致的矿政章程，对华商、洋商之限制措施，都做了详细的规定。但清政府主权严重丧失，这些矿政的限制和约束力显然是十分有限的。

,