地铁建设与城市化（地铁做城市的保姆）

2021年12月，北京地铁燕房线无人驾驶列车。 （新华社记者 李欣/图）

每14个中国人里，就有一个住在地铁站附近。

2020年，全国39个城市轨道站点已经覆盖周边1.04亿居民。地铁、轻轨等轨道交通不仅方便了市民出行，还加速了人、财、物的流动，推动城市的发展与扩张。根据国务院印发的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，城市轨道交通运营里程要从2020年的6600公里扩展到2025年的10000公里。

但在城市规划中，对轨道交通的角色定位一直面临两难：是做城市的“保姆”，还是城市发展的“引领者”？

“保姆”是指地铁/轻轨站点的布局致力于服务当前城市人群的出行需要，城市到哪里，轨道就要跟到哪里。但是由于轨道建设的灵活性远不及道路，这种跟随非常力不从心，往往会造成轨道与城市发展脱节。例如北京望京片区的地标建筑“望京SOHO”，到周边4座地铁站都需要步行1公里。

“引领者”则相对激进，要求城市拓展跟随轨道规划建设的脚步，轨道站点周围可以是之前的郊区空地，但是应得到优先开发。这种模式的风险是：如果城市规划以及后续的执行没有匹配轨道建设，会被诟病“鬼城”，客流量小、效率低下。

清华大学中国城市研究院秘书长林澎参与过住建部“城市体检”工作。他发现目前城市更新工作的方向不够明确，许多城市把城市更新简单理解为老旧小区和棚户区改造，这种逻辑下的城市更新缺乏系统规划，能否满足城市未来的功能需要、缓解“大城市病”，以及减少居民使用机动车出行，都要打上一个问号。“以资源合理配置来讲，TOD是城市更新一个非常好的抓手。”

TOD（Transit-Oriented Development）是指“以公共交通为导向”的开发模式，目的是使城市主要功能区布局在轨道交通站点周边，以减少机动车使用，因此也被称为“站城一体化”。

北京市委书记蔡奇曾提出，“坚持城市跟着轨道走”。还在多个场合强调公交优先、站城一体化、建设城市“微中心”等理念。这被业内人士视为TOD模式得到广泛认可的标志。在城市更新背景下，“保姆”和“引领者”之争有了共同目标——优先开发站点周边的低效用地，协同城市发展和轨道建设的节奏。

2022年6月20日，武汉地铁前川线一期全线轨通，工人在完成铺轨的线路上巡查（新华社记者 程敏/图）

厦门地铁：应从“保姆”到“引导者”

在厦门大学工作的林嘉然（化名），房子买在了岛外的海沧区。如果从这里到厦大上班，她需要先乘公交再转地铁，耗时45分钟，所以她至今还住在厦大的员工宿舍。

厦门地铁在建和未建线路总长度达312公里，这些线路周边存在的棚户区等可用于未来更新的低效用地，空间潜力很大。但现实矛盾是，厦门地铁主要布局在岛内，而越来越多年轻人选择把家安在厦门岛外，岛外岛内之间缺乏地铁连接，每逢节假日，大量机动车拥堵在几座跨海大桥上。

林澎曾在厦门工作过。他感到厦门在规划地铁线路时，还是依据传统的OD（Origin Destination，起—终点）交通量调查，即调查起—终点间的交通出行量。比如厦门最好的医疗、教育机构、企业，以及大部分人口，都在岛内的思明区和湖里区，因此多数交通需求也都产生在岛内。按照以服务现状需求为主的交通量调查，厦门地铁线路布局自然会偏重于岛内。

但岛内已经日益拥挤，需要主动破局，向外疏解功能。“最好的选择是在岛外创造一些配套设施完善、有就业岗位、环境优美、具备‘反市中心’吸引力的新城，新城与主城间用轨道交通连接。”

现实情况是，厦门岛外的基础设施配套目前很不充足，甚至无法保证岛外的区都有三甲医院。宇恒可持续交通研究中心交通规划总监王昊表示，目前厦门被海分割的城市形态，最适合以轨道交通为抓手来疏解城市功能。

2022版《中国城巿TOD指数研究报告》（以下简称报告）在分析39个城市219条线路的4092个轨道交通站点后发现，南京、广州、济南、厦门的TOD发展潜力最佳，得分明显高于全国其他城市。截至2020年，全国四千多个轨道站点周边低效用地总量达2191km²，平均每个站点800m范围内有约1/4的用地处于低效状态，更新潜力巨大。上述报告由宇恒可持续交通研究中心联合北京数城未来科技有限公司、清华大学中国城市研究院共同发布。

王昊认为，同样是跨海的组团状城市，日本东京的下辖组团各自拥有完善设施，可以满足大部分居民的日常需要，因此东京地铁在跨海运行时，多采用快线，许多站点不停。而厦门地铁则是慢线，这就导致从岛内到岛外通勤时间较长。

林澎感到，中国城市轨道交通发展之初，首先要解决“有没有”的问题，因而地铁规划自然会选择服务现状。而在主城区线路铺设基本完毕的情况下，城市要追求高质量发展，轨道交通就必须承担起“引领者”的角色。“这是一个自然的过程。东京的涩谷站在二战后经历过6次更新，才发展到如今的水平。我们看到北京也在搞微中心，在改原来不尽合理的线路，所以我对这个过程抱有耐心和信心。”

用土地开发收益弥补地铁运营的投入

截至2020年底，中国内地已开通城轨交通运营城市39个，还有20座城市的城轨交通线网规划获批。

中国城市规划设计研究院交通研究院TOD中心主任马书晓向南方周末记者表示，中国平均每公里轨道建设资金需要5亿—10亿元，轨道建成后也需要巨额补贴，“据有的城市估算，30年运营费用就相当于建设费用”。当前不少地方政府因举债修地铁而面临财政压力，“如何通过TOD发展来化解这种债务的成本，成为TOD受到重视的出发点之一”。

利用好站点的更新潜力，可以创造出沿站点布局、职住平衡的新城，还能给地方的土地财政带来更高收益。

上述报告评估发现，更新潜力较好的线路主要是连接市郊的大站快线或延长线。比如报告评估的更新潜力全国第一名——北京地铁昌平线，串联了北京市西北高新技术产业走廊，为昌平线未来的发展打下了坚实的基础。

针对站城融合，在综合开发与运营方面成功的主要是日本、香港经验：由地铁公司主导地铁上盖地块的经营，用土地开发收益弥补地铁运营的投入。地铁公司为了收益最大化，自然会将地块进行商业、文娱、住宅等多功能的综合开发。

当地时间2019年9月，日本东京，东京地铁品川站大厅（视觉中国/图）

交通圈、商业圈、生活圈“多圈合一”

但在中国内地，政府大多是地铁建设及周边地块开发的主导者，地铁所处的空间由不同部门分管。“站点地下是地铁公司负责，地上是公路所有的路权，再上头是房产开发，这种权益上的不统一导致了规划的不统一。”中国房地产业协会商业文化旅游地产委员会秘书长蔡芸向南方周末记者表示。

上述报告披露了两个案例：由于没有成熟的统筹机制，石家庄地铁1号线沿线北段空地未能有效开发；而深圳地铁14号线在建设时，周边地块都已建成或出让，各自开发，没有和地铁的需求铆合在一起，比如未给地铁预留出入口或地下连廊，导致后续TOD调整优化需要与地铁建设方、政府部门、相关地块业主进行艰难对接，大幅增加了协调实施成本。

宇恒可持续交通研究中心规划师许文聪告诉南方周末记者，“站城一体化”可分为两种情况：一种是地铁/轻轨建设前，沿线大量土地有待开发，另一种是沿线土地已被开发。

前者需要将轨道建设和该地块的控制性规划相结合，当轨道准备建设时，周边地块就不能按照原有的规划开发，比如建设较为“冷冰冰”的用地类型——如大型停车场或大型基础设施，而应该参照TOD理念建设。“从地铁站出来，人们应该看到的是商场、住宅、公园、写字楼、有活力的街区，而不是立交桥或者高压线。”

对于后者，如果被开发的地块可以更新，就还可以参照TOD理念。如果地块容积率很高、政府一时难以拆旧建新，则应该完善该地块与轨道交通之间的运营，比如增设与地铁站的衔接廊道，让从地铁站出来的人能快速到达该地块。抑或是保证地铁站周围有充足的公共空间，以供人们停放自行车、游玩和休憩。

“我国的地铁公司有财政补贴，所以缺乏动力去和房地产公司协调，共同做站城一体化开发。”许文聪称，现在一些思路比较活的地产商，认识到站城一体化能给房价增值，愿意主动去和地铁公司合作，给地块多预留一些地铁出站口和连廊。有的城市还允许开发商给予地铁公司一些资金，换取地铁站在相应地块预留出站口。

一些城市正在深入探索TOD。例如成都市打造“公园城市”概念，其中明确提到要以TOD理念促进交通圈、商业圈、生活圈“多圈合一”。由于市政府的重视，使TOD理念在成都从规划到落地的一系列流程，能从制度、管理、土地、财政上获得支持。

上述报告评估的站点潜力排名中，全国第二的重庆轨道6号线高义口站，站点方圆800米范围内的住宅租金是800-1500米范围住宅的2.09倍，体现出明显的土地溢价效应。其原因在于，该站处于国家第一批绿色生态示范城区“悦来生态城”的核心位置，正在按照“窄马路、密路网”小街区规划实施建设，所有建筑均按绿色建筑标准建设，除住宅外，还规划了3个商业商务地块，未来将提供工作岗位。

东莞则成立了专门机构——轨道建设局，负责轨道交通的建设、融资、后续配套政策的制定。马书晓认为，这表明在中国推行TOD需要两个条件：地方领导足够重视，“最好有副市长或者市长牵头成立TOD推广小组”；成立专门机构，配备TOD规划水平较高的人才。

南方周末记者 杨凯奇 南方周末特约撰稿 钟财芬