义务教育学籍管理细则 教育部门严格学籍管理

（图片来源：全景视觉）

经济观察报 记者 吴秋婷 5月30日，距离北京2018年义务教育入学信息采集系统关闭不足48小时，梁军手机不离身。每隔一段时间，他便会拿起手机，点入系统页面，查看“五证”审核的最新结果。好消息并没有如期而至。

梁军是一名非京籍学生家长，今年4月底，6岁的女儿经过面试被昌平区一所国际学校录取。与往年不同，今年学校要求所有学生，不论未来是否参加国内高考，都需在北京办理学籍。

国内学籍是中高考的“通行证”，而“五证”审核则是非京籍家庭获得北京学籍的基本条件。梁军的居住证一直没能过审，一家人被卡在了升学路上的最后一关。

所谓“五证”并非指五个证件，而是五套证件证明资料，分别是在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、北京市居住证、户籍所在地无监护条件证明。由“五证”又衍生出许多“证中证”，并且具体的审核标准每年由各区教委制定。

2月底，教育部在2018年义务教育阶段入学通知中罗列了十项“严禁”，其中一项禁令便与学籍相关：严禁出现人籍分离、空挂学籍、学籍造假等现象，不得为违规跨区域招收的学生和违规转学学生办理学籍转接。

各地教委紧随其后出台新规，严格学籍管理。4月25日，北京市教委公布2018年义务教育阶段入学通知，明确提出“各区要加大民办学校学籍监管力度，不得招收不符合条件的学生在校就读”。随着普通民办校学籍监管加强，国际校也被进一步纳入到学籍管理体系之中。

另类“上学难”

5月7日北京义务教育入学平台开放后，梁军便在网上填写信息，并到街道办提交证件证明，但因为居住证地址在2月变更，不符合通州区审核新规，居住证一栏迟迟无法通过审核。尽管女儿已被学校录取，却依然难以入学。

北京市各区教委依据小学和初中入学服务系统确认的入学结果建立新生学籍。非京籍家庭只有“五证”审核成功后，才能够进行信息采集。未参加学龄人口信息采集的儿童，不能建立学籍，也无法正常入学。

4月25日，北京市教委发布2018年义务教育阶段入学通知，对民办校招生管理要求加强，要求民办学校与公办学校同步招生，纳入地区教委统一管理，并明确提出“各区要加大民办学校学籍监管力度，不得招收不符合条件的学生在校就读”。

学籍作为学生的学习档案，记录学生的入学、升学与转学信息。学籍号是学籍信息的核心要素，以学生居民身份证号为基础，从幼儿园入园或小学入学初次采集学籍信息后开始使用，终身不变。

2014年开始，全国中小学生学籍信息管理系统联网试运行。教育部要求各地进一步加强学籍管理，不论公办或民办学校，学校里不能存在没有学籍的学生，并且无学籍则不能参与中高考。

但不同地区的实际监管力度存在差异。梁军告诉记者，过往，国际学校对学生是否有北京学籍并没有严格限定，不论有无学籍，都不会影响录取，以出国为目标的国际学校学生也可以选择放弃国内学籍。“但今年学籍管理一下子严格起来，要求孩子必须有学籍，没有学籍的不能收。”

而北京的普通民办校中，“人籍分离”的借读形式曾是一种常态。“在郊区一带的民办学校里，学生在北京的学校上学，但在户籍所在地挂着学籍，这是很普遍的现象。一些外地的家长通过这种方式，既让孩子留在北京上学，也能够避开办理五证，毕竟办五证还是很麻烦的。”北京石景山一位民办校校长告诉记者。

今年以来，北京市教委对中小学的学籍监管加强，灰色地带的学籍运作空间大幅缩小，不论在公办或民办学校，对无学籍或人籍分离的监管力度加大。

这也为学籍代办中介提供了发展的契机。记者联系到一家学籍代办中介，对方表示：“2016年底开始，北京教委对学籍管的越来越严。今年要求国际学校学生必须办学籍，有很多家长临时委托我们办理。原则上来讲，办不了北京学籍的需要回户籍所在地建学籍，而且在哪里建学籍就需要在哪里读书。当然，在户籍地有关系的另论。”

统一学籍管理

“就近入学”成为义务教育阶段的升学准则，统一学籍管理也因此被提到前所未有的高度，各地对学籍监管的力度不断加强。

2014年以前，中国的学籍制度实行“省级统筹、地方主管”的纸质学籍档案。各省自行制定学籍制度，并进行纸质学籍管理，不同省份的纸质学籍统计各不相同、统计的内容和标准千差万别。

2013年，教育部首次出台全国性的中小学生学籍管理办法，教育部有关司局负责人在对新的学籍制度进行解释时表示：“城镇化进程加快，流动人口不断增加，特别是跨省份、跨地区转学、升学，使得学籍管理工作面临新的形势和新的要求。建立全国统一的学籍管理制度就显得必要和紧迫。”

2014年开始，教育部在全国推进统一的电子学籍管理系统。电子学籍管理系统的建立，使得在宏观层面追踪每一个学生信息动态成为可能，确保每一位孩子不会因为转学、升学而致使辍学的现象产生也成为了电子学籍管理系统的主要目标。

但学籍的实际功能早已超出档案记录之外。“学籍不仅仅是用来记录升学的，教育部门还需要通过学籍来进行学生管理。”前述学籍代办中介告诉记者。

2016年6月，教育部下发关于《进一步规范中小学生学籍管理相关问题处理的通知》，对学籍功能进行明确，“学籍的主要功能是记录。学籍是学生入学的结果，不是前提条件。转接学籍或新建学籍是招生入学的后置程序，不应将学生之前有无学籍或学籍是否已转至接收地作为确定入学资格的必要条件”。

尽管如此，在地方层面，学籍已经成为规范招生入学秩序的一个重要工具。河北省教育厅在今年3月发布的通知中明确，初中所有学校不得接收无学籍学生，不得随意转出或接收学生，严禁挂空籍和无籍就读。另外，通知表示，公办省级示范性高中部分公助生招生指标将分配到校，而规范学籍管理是基础。

在力主就近入学的教育公平政策环境下，北京市教委近两年对择校行为严厉打击，并通过严格学籍审批的管理方式，对民办学校招生权进行限制。

梁军最初计划给女儿报名北京朝阳区的一所私立名校，但在咨询对方学校后得知，根据朝阳区教委的规定，只有在朝阳有房产或者长期租房，才能通过学籍审核。“我们本来想能不能不要学籍，但学校明确要求有朝阳区学籍，否则不能入学。”

记者向位于北京朝阳区的北京爱迪国际学校进行电话咨询，一位招生办老师表示，非京籍报读学校，需要符合朝阳区的“五证”要求，包括在朝阳区的居住证明与社保证明等，五证过审后领取朝阳区的就读证明，最后学校依据就读证明建立学籍。“政策每年都不一样，今年对学籍管的严。不仅是非京籍，很多京籍的家长也因为不满足跨区入学的要求而无法入读。”

学籍户籍难脱钩

在地方层面，电子学籍与户籍难以脱钩，基于户籍身份的学籍门槛给流动儿童带来了新的上学难题。“学籍制度本来是为了打破户籍限制，基于学籍保障流动儿童的教育权利，但最后还是和户籍或者居住证连在了一起。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为。

因为居住证不合规无法办理北京学籍，梁军如今面临两种选择：一种是放弃进入已被录取的私立校，送孩子回老家读书。另一种则是与学校协商，回老家托关系建立学籍，先进入学校读书，等待资格审核通过后再将学籍转入。他倾向于后者，但也感到忐忑不安。“毕竟在老家挂学籍也属于违规，而且很难保证北京教委会不会经常去查学籍。”

根据2014年北京市教委发布的《北京中小学生学籍管理办法》，中小学生学籍实行分级负责、市级统筹、区县管理、学校实施的管理体制。学籍总量依据当年中小学校招生计划确定，学籍建立及变动情况由区县教育行政部门审核，报市教育行政部门备案。

这意味着北京义务教育阶段招生入学与学籍变动实行“以区县为主”的行政审批制，而基于户籍的“五证”审核也成为适龄流动儿童获取北京学籍的中间机制。“五证”成为决定适龄流动儿童能否获得北京学籍的标准。

“如果学籍条件卡的紧，就会造成学籍迁移不顺畅，许多流动儿童或者没有学籍，或者不在学籍所在地就读。这其实就回到了当年的户籍制度，每个人登记户籍后不能流动，迁移需要符合条件、办理各类证明。最后人口流动，但户籍没有改变。”北京三知困难儿童救助服务中心总干事魏佳羽说。

2014年，教育部基础教育一司下发《关于做好无学籍流动学生管理工作的通知》，表示“各地按照《中小学生学籍管理办法》普遍为符合条件的进城务工人员随迁子女建立了学籍。但仍有少量流动适龄儿童、少年，因不符合输入地规定的就读条件，没有取得学籍”。

据北京三知困难儿童救助服务中心的调查，至2018年3月，北京还有107所民办打工子弟学校，在校学生总数约5万人。魏佳羽告诉记者：“这一百多所学校当中，有资质给学生建立学籍的学校占一半左右。但一百多所学校的学生基本都没有北京学籍。”

北京大兴区一所打工子弟学校校长张枫林告诉记者，目前全校共有200余名学生，但没有一人拥有北京学籍。“因为现在北京的学籍很不好办。家长基本没法满足五证的要求，最难的是居住证明。以前五证审核其实并没有这么严，从2014年开始五证越来越难办。”

由于没有学籍无法参加中高考，一些学生家长选择暂时在户籍所在地空挂学籍。

但是，张枫林说：“家长需要在老家建学籍也需要亲戚朋友里有关系，而且现在各个地方也在严查空挂学籍。这几年有很多学生因为学籍问题回老家读书了。”