法官负责制与独立审判权（健全完善符合审判职业特点的法官管理制度）

“得其人而不得其法，则事必不能行；得其法而不得其人，则法必不能济。人法兼资，而天下之治成。”

实现全面依法治国的总目标，打造一支高素质的优秀法官队伍，关键在于建立一套符合法官职业特点、体现司法工作规律的法官管理制度。

2019年10月正式施行的法官法固化本轮司法体制改革成果，明确规定法官实行员额制及单独职务序列管理。

近日，中央政法委召开政法领域全面深化改革推进会，提出要进一步完善政法干警管理制度。最高人民法院印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》也对完善法官员额管理等制度作出安排部署。持续释放员额制及单独职务序列管理制度改革效能，不断加强法官队伍职业化建设，才能为全面落实司法责任制、推动实现审判体系和审判能力现代化提供坚强有力的组织人才保证。

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第一，要准确理解实行法官员额制及单独职务序列管理的内在动因。

改革前，法官任职门槛不高，法官队伍过于庞大，业务素质参差不齐，一部分具有法官身份的人不办案或办不了案，造成司法资源的严重浪费。为此，要推进法官队伍职业化建设，必须把员额法官数量降下来，质量提上去，对法官队伍进行“瘦身提效”。

实行法官员额制改革的内在逻辑就是：一方面，建立以法官为中心的司法人力资源配置模式，让优秀审判人才向办案一线集聚，提高法官履职能力，加强法官队伍职业化建设；另一方面，实现让审理者裁判，由裁判者负责，建立符合审判职业特点的审判权力运行机制和审判监督管理机制；最终，促进审判体系和审判能力现代化，提升审判质量和效率，实现司法公正和公信。从成效来看，改革后的法官总数虽然减少了，但一线办案法官数量并没有减少，而且随着审判团队的优化组建、分工协作，一线审判力量实际上进一步加强了。

更重要的是，法官员额制改革为落实司法责任制、实行司法人员分类管理、实现法官职业化专业化创造了条件。因此，法官员额制改革在本轮司法体制改革中居于重要基础性地位，必须牢牢坚持、不断深化。

如果说法官员额制主要解决的是“谁能当法官”的问题，那法官单独职务序列则主要解决“法官怎么管”的问题。有人认为建立法官单独职务序列是变相为法官“提职级、涨工资”，这种观点无疑是片面和肤浅的。改革前，法官和其他公务员均按照同样的职级模式进行管理。

本轮改革中，建立法官单独职务序列主要是出于两点考虑：一方面，审判权具有不同于行政权的内在属性。行政权从本质上讲是管理权，行政人员上下级之间是领导与被领导的关系，讲究下级服从上级。而审判权是对案件事实和适用法律的判断权，具有亲历性、中立性、终局性等特点。亲历性即要求审理者裁判，法官只有亲自审查诉讼各方提交的证据材料，亲自听取各方陈述、举证、质证、辩论，才能对案件纠纷作出公正裁判。中立性则要求法官以不偏不倚的立场，按照法定程序，居中解决各类诉讼纠纷。终局性则是指案件纠纷一旦进入审判程序，由法院依法作出生效裁判，任何机关和个人都无权再做处理，当事人必须接受法院的终局裁判。而当事人对行政机关作出的决定，一般还可以提起行政诉讼。审判权与行政权运行的这些重大差别，要求对法官实行不同的管理模式。另一方面，法官具有不同于其他公务员的职业特点。法官是公务员但又不同于其他公务员，法官的等级主要代表职业资历的深浅，并不意味着职位的高低，法官依法行使办案职权，对案件自主作出判断，并对自己的判断负责，不依等级高低分配判断权。就具体案件审理来说，等级不同的法官组成合议庭，权力平等、共同担责，不存在“谁级别更高，谁审批把关”的问题。因此，建立法官单独职务序列，是遵循司法规律、体现法官职业特点的必然要求。

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第二，要严格把握员额遴选的标准和程序，不断提升员额及单独职务序列管理的科学化水平。

提高法官能力素养，加强法官职业化建设，进而提高审判质效、确保司法公正，是法官员额制改革追求的直接目标，也是法官单独职务序列改革的出发点和落脚点。要实现审判体系和审判能力的现代化，归根结底靠的是法官队伍能力素质的现代化。因此，法官员额制改革必须坚持能力和业绩导向。

其一，严格控制员额比例，引导优秀审判人才向办案一线集聚。坚持“以案定额”原则，在中央控制的员额比例范围内，对法官员额实行省级统一调配，充分考虑地区和审级差异，注重向基层和一线倾斜，做到员额科学精准合理分配，确保员额配置满足办案需要，促进员额制改革功能有效发挥。

其二，严格法官遴选标准和程序，确保法官能力过硬。在坚持政治标准的基础上，重点突出对办案能力、工作业绩、职业操守的考察，不搞论资排辈、平衡照顾，确保入额法官政治素质好、业务能力强、职业操守正。同时，紧紧围绕办案质量、效率和效果，建立健全完善绩效考核体系，完善落实法官退出机制，将能力不适应、考核不达标的法官及时退出员额，形成法官入额良性导向。

其三，改革完善法官培养机制。法官助理作为法官从事审判业务的主要助手，也是未来法官的主要后备力量。对法官助理成长为法官的路径要进行精心设计，既要保证适当时间的实践锻炼，也要注重实行阶梯式递进培养模式，并着力完善法官任职前培训制度，从源头上提高法官队伍职业化水平。此外，结合四级法院审级职能定位和法官成长客观规律，还应进一步完善落实法官逐级遴选机制，加大从律师和法学专家中公开选拔法官力度，进一步拓宽法官来源渠道，完善法官队伍结构，提高法官整体素质。

其四，全面完善法官单独职务序列管理制度。随着法官纳入单独职务序列进行管理以及法官等级晋升的常态化，改革前法官职级低、待遇差、晋升通道狭窄、职业尊荣感不高等问题得到根本扭转，彻底改变了过去千军万马过“独木桥”、争抢行政职务的状况，为法官提供了更加广阔的职业发展空间。随着改革的深入推进，各地对初任法官的等级确定政策不够明确、员额法官交流转任时的职务职级确定政策较为原则等问题反映较为集中，需要在今后改革中进一步完善相关管理制度。

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第三，要不断加强配套制度建设，持续深化司法体制综合配套改革。

随着改革的持续深入，我们面临的改革任务更重，难度也更大，对改革的精细化、精准化、精密化要求也更高。因而需要统筹各项改革任务，真正激发改革的“联动效应”和“共生效应”，形成改革的整体合力。

其一，正确处理放权与监督的关系。随着员额制的实施及司法责任制的落实，法官办案主体地位得到确立。如何处理好放权与监督的关系，已经成为影响改革行稳致远的关键环节。有人认为，监督就是干预、批示就是违规，法官办案就要排斥监督管理，排斥民主集中制；少数法院监督机制不科学，管理手段不丰富，“四类案件”识别机制不健全，又走回盯人盯案的老路等。放权，就要充分尊重独任法官、合议庭等审判组织办案主体地位，不得以口头指示等方式变相审批案件，不得违反规定要求法官汇报案件。监督，就要按照司法责任制改革要求，建立健全信息化全流程审判监督管理机制，落实院庭长审判监督管理权责，构建与放权相适应的新型审判监督管理机制，对审判权力运行进行充分而有效监督制约，切实把权力关进制度的笼子，实现有序放权和有效监督有机统一。必须强调的是，院庭长在职责范围内按程序履行监督管理职责，属于正常履职行为，不属于违规干预过问案件。

其二，加强新型审判团队建设。近年来，人民法院案件持续增长并保持高位运行，人民群众对法院工作提出更高的要求和期待。北京、长三角和珠三角部分地区法院法官年人均结案数已突破600件，一些西部地区法院也达到300件以上。对此，有的法院认为法官、助理和书记员应当一律按1∶1∶1配备，一味要求添人增编，但对资源配置和权责划分缺乏合理安排；有的招收大量聘用制人员，但系统培训不足，职业配套保障不到位，导致其专业性不强、流动性较大，影响队伍整体稳定。对此，要根据四级法院职能定位以及各地法院受理案件数量、类型、繁简程度等多种因素，探索不同的审判团队组建模式，强化分工协作、优势互补。办案团队根据职能需要，合理确定人员配比，同时还应坚持有利于推进扁平化管理，保持与内设机构改革的统筹协调，防止叠床架屋、权责混乱。

其三，完善法官职业保障。建立法官单独职务序列，既需要与员额制及司法责任制等改革相衔接，也要健全配套的法官职业保障制度。员额制改革后，对法官的职业要求更加严格，主要体现在：入职门槛更高，初任法官必须经过公务员考试和法律职业资格考试，具有相应法律工作经历，并经过较长时间的任前培训；肩负责任更重，法官对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责；职业伦理要求更严，法官离任两年内不得以律师身份担任诉讼代理人或辩护人，终身不得在原任职法院担任诉讼代理人或辩护人等。从世界主要国家的经验来看，在实行法官单独职务序列的同时，普遍提高了法官职业待遇保障水平，以使法官立场更中立、心态更超脱、裁决更公正。新法官法系统规定了法官职业保障的内容，如设立法官权益保障委员会，明确不得要求法官从事超出法定职责范围的事务等，为保障法官依法履职提供了法律依据。目前，与法官单独职务序列相配套的医疗、差旅、住房、公务交通补贴等待遇政策相继明确，广大法官的改革获得感和职业尊荣感显著增强。下一步要充分发挥各地主观能动性，不断加强法官职业保障体系建设，为建立高素质专业化法官队伍提供坚强保证。当然，我国现阶段的国情实际，决定了我们不能照搬西方国家的法官职业保障制度、模式和标准，对此要有清醒认识。

来源：人民法院报

作者：张磊 丨 编辑：陶羽黛 杨建文