司法改革员额检察官权力集中（深化新时代检察改革）

“新时代新征程新理念新作为”系列报道

员额制改革

一场落实司法责任制的蝶变之旅

报名，笔试，紧张等待成绩，参加招录检察院的业绩考核、遴选面试，接受上海市法官检察官遴选（惩戒）委员会专业面试……经过一系列紧张程序后，2021年12月，上海市检察院检察官助理周慧终于等来了期盼已久的结果，她将在不久后正式成为上海市静安区检察院的一名检察官。

初任检察官由省级检察院统一组织入额遴选，然后到基层检察院任职——这是检察官员额制改革后，成为检察官的必经之路。

党的十八大以来，以同志为核心的党中央对全面依法治国、全面深化司法体制改革作出重大部署。检察官员额制改革作为首批司法体制改革试点的重要内容，自2014年6月起试点探索，如今已在全国四级检察院完成，制度的优越性也愈发彰显。

为什么要实行检察官员额制改革？改革后成效如何？还有哪些方面需要完善？……记者对此进行了采访。

牵住“牛鼻子”

将权力和责任紧扣起来

改革往往和解决问题相伴随。

“十八大以来，聂树斌案、呼格案等冤错案件得以平反，让公众看到了党和国家实事求是、有错必纠，对法律负责、对人民负责的精神和态度，但冤错案件对司法权威和司法公信力的损害也是很大的。长期以来形成的行政审批办案模式被认为是冤错案件形成的深层次原因。”最高检政治部有关负责人告诉记者，这种办案模式下，办案人员只有办案权没有定案权，办案的积极性和责任感都不强。而有定案权的领导，往往仅通过审阅书面材料进行审批，由于没有亲自办案，容易出现差错。

如何解决“有决定权的人不办案，办案的人没有决定权”的难题？党中央决定深入推进司法体制改革，其中以司法责任制改革为核心，将其喻为改革的“牛鼻子”。

“对检察机关而言，就是要对检察官实行员额制管理，从符合条件的检察干警中选拔出优秀的检察官入额，授予其办案权限，压实其办案责任，落实司法责任制要求的‘谁办案谁负责，谁决定谁负责’，将权力和责任紧紧扣在一起。”最高检政治部有关负责人解释说，员额制改革有利于解决检察机关自身存在的问题，“长期以来，检察官岗位设置泛化，导致检察官总数多而行使检察权的人少，也急需通过员额制改革，将检察院里业务水平高、政治素质过硬的人选出来，集中办案力量，让他们回到一线去办案。”

一分部署，九分落实。2014年6月，检察官员额制率先在吉林、上海、湖北、广东、海南、青海等六省市试点开展。2015年10月，在充分总结试点经验基础上，中央组织部、中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院联合印发试点方案，检察官员额制在省以下检察院全面施行。2017年7月，最高检遴选产生首批228名员额检察官，检察官员额制改革在四级检察机关全面落地落实。2019年4月，新修订的检察官法以立法形式确定检察官实行员额制管理，员额制逐步完善。

记者注意到，改革后，检察人员分为检察官、检察辅助人员和司法行政人员，对不同的人员实行不同序列的管理制度。根据中央司法体制改革要求，全国检察机关中检察官员额比例严格控制在中央政法专项编制的39%以下，相比于改革前比例减少近一半，但一线办案力量增加了20%以上，领导也纳入办案组，带头办案。

当然，39%的员额比例并不代表每个检察院都是39%。按照中央改革精神和最高检部署，在省级范围内总体控制比例，可以作出动态调整。“总的来说就是，员额比例向基层检察院倾斜，向办案量大的检察院倾斜。”作为改革试点省份，湖北省检察机关早早就探索出经验，湖北省检察院政治部检察官管理处负责人告诉记者：“根据2020年12月核定的湖北省各级检察院员额数量，有8个基层院员额比例达45%以上，省内最高比例的检察院为55.56%，最低的为34.21%，就是要按照办案的实际情况配置员额。”

成效显现

检察官队伍走向专业化精英化

新时代对检察工作提出了新的要求。检察官作为从检察队伍中择优产生的业务精英，自然要求更高，责任也更重。

“会有本领恐慌。”谈起改革初期的感受，全国模范检察官、湖北省枣阳市检察院副检察长乔富粤印象深刻，“改革前，案件至少要经过部门负责人和分管副检察长审批，有人把关。改革后，多数情况下，检察官要靠自己作决定。在新罪名、新类型案件越来越多的情况下，如何保证办案质效，倒逼着检察官去学习”。

在重庆市南岸区检察院第一检察部检察官肖瑞祥看来，员额制改革虽然带来了压力，但是检察官的办案话语权明显提升，除必须由检察长、检察委员会行使的权力外，大部分司法权限都授予检察官行使，检察官办案更加流畅，也体验到了前所未有的职业尊荣感。他告诉记者，改革后领导带头办案，尤其是主动办理疑难复杂案件，不仅减轻了普通检察官办案压力，而且表现出更好的示范效果。

员额制改革带来的变化也得到了公安人员的认可。“我们和检察官沟通更顺畅，批捕和起诉的效率都大幅提高。”重庆市公安局南岸区分局经济犯罪侦查支队警官涂智瀚告诉记者。

数据显示，2021年1月至11月，全国刑事检察“案-件比”为1:1.14，“件”数与上一年同比减少0.32个点，相当于压减了46.3万个非必要办案环节、统计中的“件”，减少群众讼累，提高了办案质量和水平。

采访中，多名检察官表示，员额制改革不仅压实了检察官办案的主体责任，还促使检察官积极贯彻新司法理念，延伸办案效果，将促进国家治理体系和治理能力现代化落实在司法办案中。

在一起交通肇事民事赔偿监督案中，虽然申请人的监督请求不能得到支持，但是考虑到交通事故已经发生了26年，受害方一直拿不到赔偿款，发现双方有和解意愿后，重庆市大足区检察院和重庆市检察院第一分院的办案检察官，邀请执行法官一起共同开展调解，最终促成双方达成和解。大足区检察院还根据受害人的实际情况，为其申请到司法救助金。

作为检察官的“面试官”，武汉大学法学院教授、湖北省法官检察官遴选委员会委员洪浩多次参与检察官的笔试命题、面试、综合评议工作。“现在选拔出来的检察官素质越来越高，正在向专业化、精英化的方向发展，这符合中央提出的全面依法治国和落实司法责任制的要求。”洪浩认为，员额制改革去行政化后，让检察权行使更加符合司法运行规律，有利于提升检察机关司法办案质效。

逐步完善

健全检察官退出员额机制

改革并非一蹴而就。对检察官实行员额制管理取得效果的同时，一些担忧也随之而来——没有了行政审批，谁来监督掌握权力的检察官？

最高检党组副书记、常务副检察长童建明在参加央视《法治中国说·大检察官说》节目时明确表示，目前对检察官已经构建了一系列新的监督制约机制，包括改革检察长对检察官办案工作的管理和监督，对重大案件、疑难案件以及可能有问题的案件进行必要的监督、指导，以及大力推行检务公开，实行法律文书上网，做到以公开促公正。

最高检政治部有关负责人介绍，司法责任制下要求检察官对办理的案件终身负责，不是说办完案子了，离职了，就不追责了，办案人员要对案件终身负责。这样的要求，对办案检察官也是时刻的警醒。

湖北省检察院政治部检察官管理处负责人告诉记者，政法队伍教育整顿开展期间，湖北省检察院还专门出台了《关于进一步贯彻落实“三个规定”及重大事项填报制度的十条措施》。2021年，仅湖北省检察院检察干警就填报了364件，是2020年同期的6.6倍，现在已经形成了填报“三个规定”事项的自觉。“这既是对检察官权力运行的监督，也是防止其他人过问干预案件，是对检察官行使权力的保护。”

作为湖北省法官检察官遴选委员会委员，洪浩更为关注的是，检察机关进行内设机构改革后，除刑事检察外，其他三大检察的人才储备有没有跟上。“随着时代发展，案件情况一直在变化，检察官的能力能否适应？”他提到，因为案件数量的变化，员额在不同区域之间、上下级检察院之间的合理配置也需要进一步关注。

此外，洪浩告诉记者，他最近去新疆、山西等地检察院调研时发现，实行员额制改革后，40岁以下的检察官助理在观望能否入额，40岁以上的检察官助理觉得入额无望后，工作上会有倦怠，应该如何解决这些问题？“有时候检察官助理也并非不努力，我们的制度设计上还有需要改进的地方。”

其实，这一问题也早已被最高检关注。最高检领导在各种会议上多次强调，检察官不是终身制，进入员额不等于进了保险箱，要通过检察人员考核等考核机制，让优秀的检察官有动力，让不能胜任者有压力，形成能者上、平者让、庸者退的动态管理机制。新修订的检察官法也明确了应当依法免除检察官职务的情形。最高检还专门出台了《人民检察院检察官员额退出办法》（下称《办法》），要求各地检察机关认真贯彻执行，把司法责任制落到实处。

“某区检察院的干警沈健（化名）原来是四级高级检察官，因为身体原因，在工作上感到力不从心，两年前主动申请退出了员额。”上海市检察院政治部干部告诉记者，按照《办法》规定，退额后的人员可以转任检察辅助人员或司法行政人员，综合考虑任职资历、工作经历等因素，比照确定职级。“现在沈健在综合部门任职。前几天我和他联系，他觉得现在没有办案上的压力，又在行政岗位上找到了新的发光点。”

记者注意到，上海市检察院在最高检《办法》的基础上，结合上海的实际情况，又细化了相关要求，出台《上海检察机关检察官员额退出实施办法（试行）》，按照自然退出、申请退出、应当退出三种退额情况区分处理。

“随着改革的深入，检察官员额制需要进一步做实做细，如何进一步完善检察官的退出机制和配套政策，怎样更好地激发检察官助理的干劲，以及重压之下如何保障检察官权益等等，都是需要进一步考虑的问题。”最高检政治部有关负责人介绍，最高检党组非常重视对检察官员额制的完善工作，正在积极健全相关配套措施。

日正高悬路正长，检察官员额制改革从扬帆起航到行稳致远，必将极大地推进检察工作高质量发展。

（检察日报 作者：孙风娟 崔晓丽）