城投集团综合管理能力（激励机制的平均主义正在伤害城投）

过去数年间，从中央政策到地方实践，国资国企改革一直贯穿其中，从未停歇。国有企业转型发展是其中最重要的主题，核心是市场化转型，而人才是市场化企业最核心的竞争力，企业良好的激励机制是不断培养人才、引进人才、留住人才的关键。完善的激励机制对企业来说，尤其是国有企业，不是单纯的工资高、奖励多、蓝图描绘的好等某一个方面的作用，而是一个整体的良性机制，需要完善的系统性运作，以体现价值的薪酬策略为核心，与完善的组织机构，明确的职责分工和正向的绩效考核之间的完美结合。城投公司作为特殊类型的国企，要想真正实现市场化转型，构建完善的激励机制是首先要解决的核心问题。随着国企改革三年计划的实施和十四五战略的全面起航，城投公司内控和激励升级刻不容缓。

一、新时期下城投公司激励机制的转型方向

党的十八大以来，党中央、国务院把“健全公司法人治理结构”作为深化国有企业改革、完善现代企业制度的一项重要内容。2017年5月，国务院办公厅印发了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发[2017]36号），对国有企业法人治理结构建设的指导思想、基本原则、主要目标、主要内容等作出明确规定，提出“完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务”，标志着国有企业改革进入了新的攻坚阶段。

国务院国资委《关于加强中央企业内部控制体系建设与监督工作的实施意见》（国资发监督规[2019]101号）和《关于加快构建中央企业内部控制体系有关事项的通知》（国资发评价[2012]68号）等文件制定出台，加强了出资监管企业内部控制体系建设与监督工作，提升防范化解重大风险能力，推动企业高质量跨越式发展。

国务院国资委《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）目的在于充分调动企业员工的积极性，使公司员工以持有产权为纽带与其他所有者结成利益共同体，增强员工对公司长期发展的关切度和管理的参与度，形成企业内部动力机制。

自2018年5月国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）后，各省、市、县陆续出台了各自地方具体的办法、意见。核心内容主要体现在四个方面：一是工资总额分级管理。即按照企业国有资产产权隶属关系，落实各级政府职能部门和履行出资人职责机构（或其他企业主管部门）和企业（集团）的分级监管责任。二是工资总额分类管理。根据不同国有企业功能性质定位、行业特点和法人治理结构完善程度，实行工资总额分类管理。三是工资总额决定机制。(1)改革工资总额确定办法。按照国家、地方工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。(2)完善工资与效益联动机制。按照“效益增工资增、效益降工资降”的同向联动原则，合理确定企业工资总额增长或降低幅度。(3)分类确定工资效率联动指标。根据企业功能性质定位（商业一类、商业二类、公益类）和行业特点，科学设置联动指标，合理确定考核目标，突出不同考核重点。四是企业内部分配机制。（1）完善企业内部工资总额管理制度。国有企业在经备案或核准的工资总额预算内，依法依规自主决定内部工资分配。充分调动不同行业、不同发展阶段子企业的工资分配积极性。（2）深化企业内部分配制度改革。理顺企业内部收入分配关系国有企业应建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平，向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入。加强全员绩效考核，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减。（3）规范企业工资列支渠道。国有企业应调整优化工资收入结构，逐步实现职工收入工资化、工资货币化、发放透明化。

以国务院国资委《中央企业工资总额管理办法》（国资委令第39号）为代表，各省市县陆续出台有关国有企业工资总额管理办法，核心是“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”，明确规定国有企业工资总额预算主要按照效益决定、效率调整、水平调控三个环节决定。从宏观层面完善政府、企业和职工三者工资分配关系，加大出资人向国有企业董事会授权的同时，也同步对责任落实和制度配套进行了规定。强调企业作为内部分配的责任主体，应当持续深化内部三项制度改革，构建企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化劳动用工和收入分配管理机制，切实承担起搞好、搞活企业内部分配的职责。

以国务院《中央企业负责人经营业绩考核办法》（国资委令第40号）为代表，各省、市、县陆续出台有关国有企业负责人经营业绩考核办法，进一步加大正向激励力度，强化“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”，完善考核奖励和任期精神激励等措施，鼓励探索创新，激发和保护企业家精神。

二、新政策下城投公司激励机制的大部分现状

在国资国企改革不断深入的过程中，相关配套的政策文件出台也越来越细致，从我们遍访全国大部分地方省、市、县级具有代表性的城投公司来看，政策出台与具体执行的效率还有待进一步提升。

（一）城投公司薪酬水平同市场对比依然较低

从各地城投公司具体薪酬水平分析，与同类型市场化薪酬相比，尤其是市级及以下城投，水平较低的情况依然有待改善。究其原因，一方面，行政手段长臂管理现象依然存在，另一方面，薪酬水平的提升不单纯是简单的涨工资，需要配套以完善的组织结构、明确的职责分工为基础，辅助有效的绩效考核得以整体实现，而大多这种情况需要更加专业的操作以构建完善的激励机制。整体的有效激励机制的缺乏是造成薪酬改革难以推进的重要因素。

（二）城投公司绩效激励机平均主义依然存在

在城投公司人岗匹配的调研中，我们发现一个现象，几乎除了与工程、财务相关的专业性较强的岗位外，其他岗位人员与所在岗位专业关联度较低现象普遍存在，城投公司市场化转型中人岗比配程度较低情况，体现不了“专业的人做专业的事情”的用人理念。

城投公司绩效考核多以考评会、考评表等形式展现，缺乏量化指标，没有具体到每个工作环节，“岗位不同、职责不同、考核不同”的多样化绩效考核理念没有体现，多凭主观印象打分，结果自然“平均主义”，城投公司市场化转型中绩效考核浮于表面，“能进能出，能上能下”的动态机制成了美好愿望。

“干多干少一个样”，“论资排辈”等现象依然严重，“多劳多得，按劳分配”的美好愿望与现实情况之间依然存在巨大鸿沟，根据我们和各位城投公司的老总沟通交流的过程中，一方面，大家都想改革，希望突破现状，现实情况却是他们自身找不到一个完美的方案来解决目前这个问题，完善的组织结构需要搭建，明确的部门、岗位职责需要梳理，有效提高员工积极性的绩效考核需要建立，按劳分配、多劳多得的薪酬体系需要编制，任何一个方面做不到位，都不能达到想要的效果。只能在实践中慢慢摸索，却缺乏科学的体系支撑。另一方面，在市场化改革的过程中，来自企业内部的阻力是一股不可忽视的力量，如何克服也是一个令城投公司老总们头疼的问题。

二、十四五时期，城投公司需要充分发挥国有企业激励机制的正向作用

城投公司可以通过建立以全面的绩效管理体系、薪酬管理体系、员工职业发展体系的三位一体为核心，健全奖惩体系、法人治理和监督的激励约束机制，激发企业经营层领导力、员工队伍执行力、创新力和企业经营管理活力、发展内生动力。通过绩效管理体系将公司战略目标落实至各级成员企业和员工，发挥目标引领和考核激励作用，加强对组织和员工行为的引导；同时以绩效考核结果为依据，通过薪酬分配体系对组织和个人进行经济性激励约束，对其工作行为进行强化；通过职业发展体系和员工奖惩体系对员工进行非经济性激励约束，对其学习发展行为和价值判断进行强化；通过健全法人治理和监督机制，明确经营层的责权与约束。全方位激励约束机制的建立，实现公司、组织、个人的协调发展，进而支撑城投公司转型发展战略目标实现。

（一）激励机制的构建

适应企业发展的组织结构，科学合理的绩效考核制度，充分激励性的薪酬体系，是构成城投公司整体激励机制的基础，形成激励机制的完美闭环。三者关系具体见图1。

图1：激励机制的相互关系

我们依据城投公司治理结构、人力资源管理制度，借鉴国内其他同类型平台公司转型的成功经验，提出以下实施路径：

（二）法人治理及组织结构

法人治理及组织结构是激励机制的根本，明确的责权与约束是激励机制完美运行的一切基础。

1、公司法人治理层面。根据公司法及国家、地方对国有企业的相关政策，结合城投公司党委、董事会、监事会、经理层的职能及权责划分，建立健全企业的法人治理结构，切实发挥企业董事会、监事会对经营层的监督职能。规范经营者的经营行为，强化公司经营者对成员企业经营层的监督约束功能。董事会是代表股东与经营者衔接的中间环节，也是规范法人治理结构的关键环节，建立规范的公司治理结构，而其中最重要的是规范董事会。

2、组织结构层面。根据城投公司现有组织架构，结合未来发展实际需求，借鉴同类型其他平台公司成功实践，制定各部门职能设定及部门职责说明书；各部门的岗位设置及岗位说明书编制、城投公司核心管理制度等。通过健全组织架构和监督机制，明确经营层的责权与约束。

（三）绩效考核层面

绩效考核作为城投公司激励机制产生巨大活力的核心手段，需要城投公司细致入微的设计。可以根据城投公司的业务属性、上级监管要求、主流业务、年度指标等，通过公平、公正、公开的原则，按照分级管理的原则，设计两级考核分解模式。即：公司分管领导对所负责的分管部门进行考核；各部门领导对员工进行考核。考核内容包括业绩指标（KPI）和能力态度指标（KCI）。量身设计流程体系和考核指标体系，科学合理的确定各项指标权重。

以考核架构、绩效指标、支撑系统为核心，建立绩效考核管理系统，设立符合政策要求及城投公司发展战略的绩效考核方案，具体细化为各个岗位的考核指标。让绩效工资与绩效考核密切挂钩，根据绩效考核结果确定的绩效工资。

（四）薪酬体系层面

薪酬体系作为整体激励机制的结果体现，同时也是进一步提升激励机制有效性的基础，促进员工价值观念的有效统一，形成留住人才和吸引人才的良好机制。《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）文件要求“深化企业内部分配制度改革。理顺企业内部收入分配关系国有企业应建立健全以岗位工资为主的基本工资制度，以岗位价值为依据，以业绩为导向，参照劳动力市场工资价位并结合企业经济效益，通过集体协商等形式合理确定不同岗位的工资水平，向关键岗位、生产一线岗位和紧缺急需的高层次、高技能人才倾斜，合理拉开工资分配差距，调整不合理过高收入。加强全员绩效考核，使职工工资收入与其工作业绩和实际贡献紧密挂钩，切实做到能增能减”。

具体来说，城投公司需要结合目前薪酬制度以及当地事业单位、公务员等相关部门薪酬制度，并对标国内相似平台公司薪酬数据，在充分考虑岗位价值、绩效考核结果、市场行情、政府监管要求四类因素的基础上，从战略层、制度层和技术操作层制定符合城投公司有效实操的薪酬体系方案，主要包括高层年薪制，中层及以下员工岗位绩效工资制等。推进城投公司整体战略的实现。

伴随十四五的到来，全国进入全面小康社会的新时期，城投公司市场化转型进入深水期，打破城投公司激励机制的平均主义，发挥国有企业激励机制的正向作用尤为关键，可以说是城投公司能否实现真正市场化转型的成败所在。