驾校乱收费归交通执法部门管吗（职责分工研究二）

案情简介：某市市场监管局接到12345政务服务热线一批派单，驾校收取培训费后，学员因不能学习、年纪大等各种原因要求退费，市场监管局认为这类投诉应由交通运输局处理，交通运输局认为应由市场监管局处理，争议提交到编办，编办倾向于交通运输局没有该项职责。

交通运输局理由有二：一是驾校收取培训费属于市场监管者总局《侵害消费者权益行为处罚办法》第10条规定的预收款消费，应由市场监管部门根据该办法第14条处理。二是违反交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》的投诉由交通运输部门处理，上述退费行为不属于这类投诉。两个理由一正一反，交相辉映。我们慢慢来分析。

一、驾校收费属不属于预收款消费？

先来看《侵害消费者权益行为处罚办法》第10条具体是怎么规定的：“经营者以预收款方式提供商品或者服务，应当与消费者明确约定商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等内容。未按约定提供商品或者服务的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款，并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。对退款无约定的，按照有利于消费者的计算方式折算退款金额。经营者对消费者提出的合理退款要求，明确表示不予退款，或者自约定期满之日起、无约定期限的自消费者提出退款要求之日起超过十五日未退款的，视为故意拖延或者无理拒绝。”

从字面上看倒是挺像的，驾校一般都是先收费，后服务，但是此处的先收费不是法条中的“预收款”。其实，《侵害消费者权益行为处罚办法》第10条来源于《消法》第53条“经营者以预收款方式提供商品或者服务的，应当按照约定提供。未按照约定提供的，应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款；并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用。”

全国人大法工委民法室编著的《消费者权益保护法解读》中说：“预收款消费，又称预付款消费。近年来，预付款消费在我国百货零售、美容美发、休闲健身等行业盛行，消费者以整存零扣的方式消费……商家往往以不同等级的预付费消费卡可以享受不同档次的优惠、折扣来吸引消费者……主要表现为各各式各样的预付卡……”而驾校的收费既不是整存零扣，也不是存的越多折扣越大，显然不属于预收款消费。

说句题外话，市场监管总局《侵害消费者权益行为处罚办法》第10条有越权之嫌，给人造成了一种错觉——市场监管部门好像是预收款消费的主管部门。

其实预收款消费有两大主管部门：一是中国人民银行，二是商务部。中国人民银行2010年颁布了《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则，规范多用途预付卡，即“以营利为目的发行的、在发行机构之外购买商品或服务的预付价值，包括采取磁条、芯片等技术以卡片、密码等形式发行的预付卡。”（办法第2条第3款），但不包括“仅限于发放社会保障金的预付卡、仅限于乘坐公共交通工具的预付卡、仅限于缴纳电话费等通信费用的预付卡、发行机构与特约商户为同一法人的预付卡”（细则第2条）。

商务部2012年颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，规范零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的单用途商业预付卡（办法第2条：“仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡”）。

至于零售业、住宿和餐饮业、居民服务业以外的单用途商业预付卡的监管，由于缺乏顶层设计，目前仍是空白，但有的省市已进行了积极探索，北京市市场监管局制定了《北京市消费类预付费服务交易合同行为指引》，上海市2018年、2019年分别出台了《上海市单用途预付消费卡管理规定》及其实施办法，各主管部门和监管部门职责分工见下图。

2020年12月，《江苏省预付卡管理办法》发布，第5条规定“商务部门负责组织实施本办法。商务、教育、民政、人力资源社会保障、交通运输、文化和旅游、卫生健康、体育等行业主管部门按照各自职责，做好本行业领域预付卡管理工作。市场监管部门负责依法查处涉及预付卡的不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法行为。地方金融监管部门负责协调指导金融组织加强预付卡资金管理，统筹协调行业主管等有关部门做好预付卡经营活动中涉及非法集资的处置工作。公安、税务等其他有关部门按照各自职责，做好预付卡管理相关工作。”我觉得这种职责分工优于上海的模式，商务、教育、民政等部门履行好行业主管部门的职责，市场监管、地方金融监管、公安、税务等部门履行好行为监管部门的职责，虽有纵横交叉，但权责十分清晰。

二、行业主管部门和行为监管部门如何分工？

第一，交通运输部门是驾驶培训的行业主管部门。依据有：《道路交通安全法》第20条“机动车的驾驶培训实行社会化，由交通运输主管部门对驾驶培训学校、驾驶培训班实行备案管理，并对驾驶培训活动加强监督，其中专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业（农业机械）主管部门实行监督管理”；《机动车驾驶员培训管理规定》第5条“县级以上地方人民政府交通运输主管部门负责组织领导本行政区域内的机动车驾驶员培训管理工作。”

第二，市场监管部门是驾驶培训的行为监管部门之一。市场监管部门负责依法查处涉及驾驶培训的不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法行为。

第三，二者的关系。行业主管部门是纵向上的，行为监管部门是横向上的；前者负责整个行业的日常监督检查，后者只监管某些具体违法行为；前者监管一般行为，后者监管特殊行为；前者是法律普遍概括授权，后者是具体明确授权。当然，行业主管部门也有行为监管职责，但它更像是一个兜底的机关。二者的关系有点像常规部队和特种部队的关系。

所以，由于本案中不存在不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格行为等违法行为，不应由市场监管部门处理；交通运输部门作为行业主管部门，不能因部门规章中无具体规定为由推脱主管责任。

综上，本案中不存在行政违法行为，所以行政部门只能调解，调解不成，建议起诉，但是，由行业主管部门来调解更为恰当。

三、消费者的诉求合理吗？

由于消费者相对于经营者往往处于弱势地位，所以《消法》《广告法》《价格法》《产品质量法》等有关保护消费者权益的法律法规对消费者都是有倾向性的，这种倾向性时间长了也会造成行政机关在处理消费者投诉举报中存在偏向性——往往偏向消费者一方，不论是不是经营者的错。

就像这些驾校退费投诉一样，仔细想想，实际上经营者并没有什么错，双方都是完全民事行为能力人，平等自愿达成协议，我交钱，你提供学车服务，经营者并没有不履行教学车的协议内容，消费者因自身原因——“不能学习、年纪大”等提出终止协议退费，违约的是消费者而非经营者，如果经营者在行政机关的“威慑”下退了款，那么经营者的合法权益又由谁来保护呢？这与保护合法、打击非法的法治精神和优化营商环境的时代背景背道而驰。