北宋张尧佐（北宋三司与宰相职权关系新探）

作为北宋前期“总国计”之司的三司，其与宰相财权孰强孰弱，是学界聚讼已久的话题。宋人曾将宰相、三司的分工，表述为“宰相主民”“三司主财”，二者“各不相知”。这一归纳，貌似简洁明快，实则颇为含混，以至于成为学界聚讼的起点：或以为北宋君主设立三司，系分化相权以加强自身集权，故三司财权重于宰相；或以为宰相财权不弱于三司，及至北宋中叶，财权已集中于宰相。上述讨论，主要在权力强弱、分权集权等比较视角下展开，其议题表面上集中于宰相、三司，实则关照君相权力大小以及君主集权的落实方式。上述研究梳理、归纳了大量史事案例，丰富了我们对于三司、宰相关系复杂性的认识。然而，各家对于“权力”的内涵缺乏界定，对于“强弱”“大小”等二元对立概念，其标准亦难统一，故难以有效比较，影响了讨论的深入。

相比之下，脱离上述分析框架的局限，切实考察各机构围绕国家政务的分工与互动机制，思考作为国家最高权力中心的君主其旨意如何影响三司的行政运作，或更有助于厘清北宋国家机器中三司、宰相的职权关系与各自角色，进而理解中国帝制后期中枢权力结构的演变。欲达此目的，须深入分析时人的“说法”与“做法”、制度参与者的“经验之谈”以及政务运行的具体场景。基于此，本文首先将考察北宋三司官员之言论，力图理解时人语境中三司作为“有司”之内涵。而本文的重点，将着眼于中枢政务流程，考察作为“使职”的三司，如何不经宰相，直接奉行君主诏令乃至影响其旨意，并就其成因略做推测。

作为“有司”的三司

中国古代典籍所见“有司”，就其广义言之，系国家设官分职之统称。在此意义下，宋代一切官司及其所属人员，包括中书门下、枢密院、三司在内，均属“有司”的范畴。但在宋人话语中，狭义的“有司”往往将宰执排除在外。如北宋之三司，即被时人视作与朝廷宰执相对之“有司”。在此，须先对三司作为“有司”之内涵加以辨析。

郑獬在熙宁元年（1068年）所上《论责任有司札子》中，曾对当时君主、二府、有司在日常行政中的分工状况有细致描述，并总结道：“群有司之事则取决二府，二府之事则取决陛下。”换言之，有司对于日常政务之处置，并无独立的裁决权，必须每事上报二府决断，自身仅得奉命执行。这一局面，乃是郑獬所反对的，并认为其成因在于“陛下未尝明职分而以赏罚责下”，将导致“上愈劳而下愈不治，大纲愈废而小目愈繁”的弊端。郑氏理想的行政分工是：“天子者，宜以安危大计责二府，以庶事废置责群有司。凡文治委之东府，武治委之西府，俾其定议以闻，不得取决于上，陛下画可而行之。行之而害天下，则定议者受责。于群有司之事不得取决二府，据理以行。行之而害于事，则有司受责。”君主、二府、有司之分工，体现为政务层次的差别：有司掌“庶事废置”，二府负责“安危大计”，后者对前者监督责成。总之，原则上，“有司”与宰执以职掌分工；而在实践中，“有司”往往事无大小，均须听命于宰执。

如果说郑獬的上述言论，系针对有司职权的泛说，那么不妨看看此前三司长官们如何论述三司作为“有司”同宰执的分工。皇祐二年（1050年），时任三司长官田况上仁宗《会计录》。在其序文中，先称赞仁宗圣德，俭于国计而不吝私财：“颛以安边柔远，清心息事为本。征缮或阙，时发内府缗帛以济之。”再言国计不充，乃三司之责，“计臣得以深自率励，未罹咎谪，诚为幸哉”。但随后话锋一转，称：“必欲酌祖宗之旧，参制浮冗，以裕斯民，则系乎岩廊之论，非有司之事也。”“岩廊”者，本谓君主所处的殿庑，后用来指称朝廷。言下之意，制度废置、调整之决断，并非三司职权，须依靠宰执方可完成，故需编修《会计录》以“冀人主知其故，而与执政图之”，即供君主与二府宰执了解“今昔之隆污，置废之是否”，并在此基础上调整制定财政方针与政策。田况对于三司、二府职权的划分，亦主要基于日常行政中的层次分工：三司虽有日常计度之职，但制度因革损益之裁断，则系二府之责。

治平四年（1067年）闰三月，长期担任三司长官的张方平向新即位的神宗奏论国计时，对三司与二府的关系有如下表述：“至于议有系于军国之体，事有关于安危之机，其根本在于中书、枢密院，非有司可得预也。今夫赋敛必降敕，支给必降宣，是祖宗规摹二府共司邦计之出入也。”此处的“敕”与“宣”，分别为中书门下、枢密院下达指令之文书。所谓“赋敛”“支给”必降敕、宣，即财政收支若与“军国之体”“安危之机”密切相关，须由二府裁决出令，“共司邦计之出入”，非有司所得自主。由此观之，三司与宰执政务层次上的差异，可以通过具体政务决策流程体现。

总之，北宋臣僚对于理想制度安排的勾勒以及对现实制度运作的描述，均反映了在理念与实践中二府与有司的角色差异。这种差异，主要体现在政务层次与决策流程方面。就政务层次而言，二府主掌军国大政，“有司”负责日常庶务；就决策流程而言，二府多具裁决权，有司则具体执行二府指令。进一步看，二府、三司之政务层次及决策流程分工，更与政务内容密切相关，如调整“赋敛”“支给”之类的政务，涉及制税权、蠲免权等内容，其决策似须由宰相主导；而如簿书勘验、审核出纳之类日常细务，则由三司负责处理。

此外，时人虽目三司为“有司”，但同时承认，在实际决策中，二府宰执对其多有依赖。至和二年（1055年）四月，范镇进奏称：

伏见周制，冢宰制国用，唐宰相兼盐铁转运，或判户部，或判度支，然则宰相制国用，从占然也。今中书主民，枢密院主兵，三司主财，各不相知，故财已匮而枢密院益兵不已，民已困而三司取财不已。中书视民之困，而不知使枢密减兵、三司宽财以救民困者，制国用之职不在中书也。而欲阴阳和，风雨时，家给人足，天下安治，不可得也。欲乞使中书、枢密院通知兵民财利大计，与三司量其出入，制为国用，则天下民力庶几少宽，以副陛下忧劳之心。此非使中书、枢密大臣躬亲繁务如三司使之比，直欲令知一岁之计以制国用尔。

范镇认为“制国用”之要点即为“量其出入”，其基础则在于“知一岁之计”。三司之所以在“制国用”方面较二府具有更多的话语权，盖因二府不能如三司一般“通知兵民财利大计”。为改变此局面，范镇建议令二府“知一岁之计以制国用”。

类似的讨论，还见于治平元年（1064年）三司使蔡襄之进奏。当时英宗即位不久，蔡襄即上《国论要目十二事》，其中《去冗》篇云：

治天下者如治家。儿民之家，随其富贫，视其族属几何，一岁之费几何，宾客之资、公上之须复用几何，度其家之所入，然后量力而出之。如是，乃可以为家计也。不如是，其家无以自给，则族属不得自安矣。今治天下乃不如是。宰相不与知兵，增兵多少不知也；枢府不知财用，日日添兵，而财用有无不知也；三司使，守藏吏也，岁了一岁，便为办事，不幸有边境之急，必取于民。譬之家计，是不度所入，不量所出。

蔡襄以“家计”譬“国计”，而“国计”的内涵，即“度所入”“量所出”，这与范镇所谓“制国用”之要义基本一致；而二府相对于三司，其于掌“国计”所受制约，亦在于不明出入之数，难知财用有无。

上述论说，乃是范镇、蔡襄为改变“制国用之职不在中书”之局面而发，虽不免夸张，但也反映了当时宰执理财不力的现实。表面看来，这一论断与田况、张方平等对二府裁决权的强调截然对立，然细究二者之差异，主要在于侧重点不同—与其说各家对三司、宰执关系的定位有所分歧，毋宁说是从理念中的“职权”与现实中的“能力”两个层面，反映了二者关系的不同面相：田况、张方平受困国计之窘，故特别强调裁决权操诸宰执而非三司，不应由三司独任国计之责；至于范镇、蔡襄等所言宰执不知钱谷出入之弊，并非否定其“制国用”之权，而是从“能力”角度，阐述宰执对财政收支缺乏知情权，须依赖三司。

北宋君臣从政务层次、决策流程等角度，对三司的角色进行了阐述，呈现出其在政务决策中的主要面相：三司奉行宰执指挥，并在宰执决策中行参谋之职。上述官员多身居庙堂，曾参与最高决策，如张方平曾先后任三司长官、参知政事，故所述多为切身经历，一定程度上反映了三司在行政实践中的实态。如此看来，北宋三司虽“总国计”，长官更被目为“计相”，但实质上仍为奉行宰相指令之“有司”，即使与财计相关之政务，亦多取决于宰相。

但三司奉行之指令，不止来自宰相，亦多来自君主。因此，三司是否必须奉行宰相指挥，其有无不经宰相转达而直接影响君主旨意，并奉行君主诏旨的制度化渠道，乃是理解三司、宰相职权关系的重要切入点。根据前述制度参与者之“说法”，则三司作为“有司”，以奉行宰执指挥为务。倘若回归政务决策与执行场景，情况则并非如此简单。

三司的“使职”行政特点

如前所述，理想状态下，政务事关“军国之体”“安危之机”者，应由二府宰执决策。但在北宋中枢权力格局中，君主既是决策的推动者，也是最高裁断者。黄纯艳曾言，北宋君主在财政政策调整，赋税开征、倚阁、蠲免方面具有最终裁决权，三司往往直接对君主负责。因此，财政决策是否经由宰执，决策结果是否由宰执裁断，其决定权终操诸君主之手。倘若君主与三司之间存在不经宰执的信息沟通及出令渠道，那么三司的角色就不仅仅是局限于奉行宰执指挥的“有司”，其对财政决策结果的影响也可能超越宰执。

景德三年（1006年）二月，真宗诏修太祖、太宗两朝国史，命“中书、枢密院、三司检两朝宣敕圣旨文字进内”。这一说法提示我们，在承受君主诏令时，中书、枢密院及三司居于独特地位：中书、枢密院二府，系与君主共同谋议决策之中枢机构，敕、宣由其制定下发，修史时负责检索相关文字，自易理解；但三司与二府不同，并非君主诏令发出机构，却仍须检索“宣敕圣旨文字”，说明除敕、宣等二府所出诏令外，仍有相当数量的君主诏旨，不经宰相直接发往三司。接下来，笔者拟就三司直接奉行君主诏旨的两种方式加以考察，主要包括御前会议取旨以及奉行君主批状、传宣、内降。

1. 御前会议取旨

三司直接承受圣旨的渠道之一，为所属官员参加御前会议。需要说明的是，北宋可以参加御前会议且获得君主政务处置旨意之“有司”，并不限于三司。但相比其余诸司官员，三司参与御前会议具有以下两方面的特点。

其一，参会的频繁性与稳定性。北宋前期，官员参与御前会议的主要场合，为垂拱（长春）殿日朝。其间，君主与各班奏事大臣议政，并就部分政务做出裁决。太宗朝即已确立每日垂拱殿常朝之制，真宗、仁宗两朝，其举行时间虽在“每日”与“只日”间屡有反复，但除节假日外，基本每一到二日即可举行一次，系频率最高的常朝活动。而在垂拱殿常朝中，三司又是进奏频率最高、进奏时间最有保证的“有司”。究其原因，当与三司的奏对班次密切相关。史载：“国朝之制，垂拱殿受朝，先宰臣升殿奏事，次枢密使，次三司，次开封府，次审刑院，次群臣，以次升殿。（大两省以上领务京师，若有公事，许时请对。自余授使出入事功者欲而奏事，先听进止）。”可见除二府外，三司、开封府与审刑院，是少数可以每次参加垂拱殿常朝的“有司”。甚至在某些节假日，常朝奏对班次有所调整，三司也能保持其进奏频率。如大中祥符三年（1010年），閤门请求减少朔望日垂拱殿常朝奏对官员的数量，建议“除三司、开封府、审刑院外，自余升殿奏事官，非有急切，并须次日”，朝廷“从之”。

值得一提的是，当政局处于非常时期，诸司奏对往往暂时中止，而三司仍能保持其在面奏中的特殊地位。如乾兴元年（1022年）二月，仁宗即位之初，在丁谓等臣僚的主持下，确立了刘太后垂帘体制下的听政制度：除军国大事可临时召对臣僚，若为日常政务，仅五日一御承明殿，与二府大臣面议政事，以前的垂拱殿日朝听政不再举行。如此一来，部分原先具有稳定面奏权的“有司”，无法维持其奏对频度。但至次年（天圣元年，1023年）五月，因政务处理的需要，诏“承明殿垂帘日，许三司、开封府、御史台与属官一员同奏事”，三司面奏权即得到恢复。再如嘉祐元年（1056年），仁宗一度“不豫”，难以长时间听政，遂下诏“惟二府得奏事”，至当年七月，“始引对近臣”，命三司、开封府、台谏官、审刑院“复上殿奏事，仍日引一班”，三司仍是除二府之外最早恢复面奏权的“有司”。相比之下，其余财务管理机构的官员，如转运司长官、京师诸司库务监官等，唯辞见、请对、轮对时方能获得面奏机会。其与君主交流政务的机会相当有限，甚至多须依赖三司进奏，以便君主了解本司情况。大中祥符八年（1015年）七月，提举库务官蓝继宗进奏：“准诏，每到库务点检不便事件，合行条约改更，并与三司同议以闻，自后皆依诏施行。切缘有至不便事，及三司元规画不当，失于拘检官物者，更难与三司议，望许臣等上殿敷奏。若常程不便事，即与三司同议。”这一建议为朝廷采纳。由此可以看出，提举诸司库务就制度调整提议，除非事由特殊，或三司谋划不妥，否则均须与三司同议后进奏，自身难以独立上殿面奏。

除面奏频率较高，三司每次面奏所获得的时间也相对充分。据王化雨研究，宋廷对每日视朝的班次和总班数有规定，但一般不限定各班奏事的时间。这一做法本是基于信息通进的灵活与合理性方面的考虑，但也导致班次靠前者用时过多，以致班次靠后者常常无充足的奏事时间，或被隔至次日。作为每日仅次于二府进奏的三司官员，自然无法挤占二府大臣的进奏时间，但相比于其他臣僚，其自身进奏时间还是较有保障且相对充裕的。嘉祐三年（1058年）十二月，负责排定常朝班次的閤门官员曾建议调整部分臣僚的奏对次序：“近例，上殿班除三司、开封府、台谏官遇进辰牌不隔外，其余并次日上殿。或更有三司、开封府并官高者臣僚，亦于辰牌隔下臣僚后引，于理未便。欲乞今后未进辰牌，依旧例引外，其辰牌隔下者，如至三次，得旨许令特上者，即于自来不隔班之后引。”所谓“进辰牌”，指君主垂拱殿视朝在辰时结束，閤门须于此时加以提醒，排班在此之后的官员须隔至次日进奏。而在嘉祐三年之前，三司即不受“进辰牌”制度的约束，即使二府奏对时间颇长，三司也是保证当日面奏的班次。此番閤门进奏为朝廷接受后，三司面奏的班次被调整至前日被隔下官员之前，其面奏的优先权与奏对时间的充分性仍然得到保证。

其二，取旨与执行联系的紧密性。淳化元年（990年）十二月，因群臣升殿奏事，“既可其奏，皆得专达于有司”，以致二府、三司等机构难以关防，“颇容巧妄”，故太宗接受左正言、直史馆谢泌的建议，要求不论面奏抑或文书掌奏，“得旨”后均不得直接执行，而须“政事送中书，机事送枢密院，财货送三司”，经其“覆奏”而后行。大中祥符七年（1014年），更规定臣僚“上殿札子，奏事进呈后，不得批依奏”，而须交二府、三司“别取进止”。明道二年（1033年）四月，再次申明大中祥符七年诏。可见一般臣僚的面奏，即使获得君主同意，也不意味着决策过程的完成，不能以奉旨为名直接执行。相比之下，三司面奏取旨则可直接付诸执行。据景德四年（1007年）闰五月诏：“先是中书、枢密院、三司奏事得旨，即日覆奏。惟开封府得旨，或即付外施行。刑名决遣，虑未详审，自今如三司例。”可见三司面奏取旨后，如二府一般，只需本司“覆奏”即可施行，不须再经他司审核、进奏。

三司不但能通过御前会议直接面奏取旨以施行政务，且其奏对频率稳定、时间相对充足，可与君主展开直接面充分的沟通，这就为三司发挥信息优势、解说自身观点、影响政务决策提供了机会。为此，三司官员在奏对前必须做好充分准备。学者已经指出，臣僚面奏时，一般均进呈札子，以备阐述自身意见。君主听政结束后，则由尚书内省对进奏札子整理分类，以供君主详览。除进呈文书外，三司在面奏过程中还会携带其他材料，以为解说之凭据。如大中祥符九年（1016年）十月，三司进奏：“自来本司逐日带吏人将缘边粮草见在数及纸笔、公案随从人入殿门阁子前祗候，准备取索。近日约栏，不放入门。缘三司常有进呈公事及祗候急速文字，欲望依旧例，量带司属，随行入殿门。”朝廷为此下诏：“每遇有公事上殿，即将带二人入长春门。”长春门即长春殿门，而长春殿（明道元年后改垂拱殿）即为三司每日常朝奏对之所；而朝廷限制三司携吏人进奏，主要目的当是防止泄密。由此观之，则三司进奏时，会准备大量的财务数据、案例供君主研判，故须吏人随从搬运相关资料与纸笔、公案等。

三司通过御前会议，有效影响君主决策结果，从而实现自身主张的典型案例，当属大中祥符元年（1008年）三司使丁谓与真宗论封禅开支事。大中祥符元年，真宗与宰臣王旦等反复讨论封禅事，至四月四日，方决定当年十月“有事于泰山”。据载，当封禅议论未决之际，真宗曾顾虑封禅耗费问题，遂“以经费问权三司使丁谓”，丁谓回复称：“大计固有余矣。”真宗闻此，遂“议决”封禅，并“诏（丁）谓计度泰山路粮草”。真宗立意封禅，与当时的政局及政治文化背景密不可分，显非丁谓一语所能左右，但其最终下定封禅决心，或与丁谓关于国计状况的进奏不无关系。

关于丁谓说服真宗的具体细节，在《丁晋公谈录》中有着极为生动的记载，或可与此次御前奏对内容相参证，并能大体反映当时三司长官奏对过程中回应与说服君主所采用的一般方式。在此次御前会议中，丁谓与真宗就三个议题展开讨论：第一，随驾军队粮草供给是否充足；第二，沿途官员百姓“蒸糊”进献及回赐之法；第三，军队支赐钱物的方式。其中议题一和议题三由真宗提出，集中于对东封钱粮支给的疑虑。先看议题一：

真宗欲东封泰山，问两地大臣可否。大臣口：“圣驾行幸，岂无甲兵随驾!只恐粮草不备。”时晋公为三司使，真宗遂问口：“联东封，粮草得备否？”晋公口：“有备。”真宗又口：“如何是备？”晋公口：“随驾兵士大约不过十万人。人日请口食米二升半，一日只计支米二千五百石。或遇驻跸处所，不过三日，只支得米七千五百石。何处州县无七千五百石斛斗？往回之间，俱可有备。”真宗甚喜，又问：“只与二升半米？亦须与他些面食。”

由于东封随行军队甚多，其粮草供应问题是真宗本人与二府宰执的主要顾虑。丁谓在回应该问题时，不但明确答复粮草“有备”，且直接向真宗计算所需粮草的实际数量，对单兵消耗粮草（人每日请口食米二升半）、随行军员总数（随驾兵士大约十万人）、日均消耗米数（一日只计支米二千五百石）、行程驻跸时间（不过三日）以及各州县供应能力等因素均考虑在内。通过具体数字估算，论证东封粮草足以供应，使真宗得以放心。

除粮草外，随行军队还需请领大量支赐钱物，这也是真宗颇为关心的问题：

（真宗）又问曰：“或遇泥雨，非次支赐鞋鞒钱，动要五七万贯。如何有备？”晋公对曰：“臣亦已有擘画。伏缘随驾兵士各是披带稍重，到处若遇有支赐钱物，如何将行？臣欲先令殿前指挥使曹璨问当六军，或遇路中有非次支赐，置随驾便钱一司，仍各与头子支便，于兵士住营处或指定州军，便支与各人骨肉请领。一则便于兵士请领，二则兵士随驾，骨肉在营，得便到支钱物，因兹甚安人心。寻曹璨问诸六军，皆曰：‘随驾请得，何用？兼难以将行。若圣恩如此，皆感戴官家。”，真宗闻之，又甚喜。

关于军队支赐钱物的方式，真宗之疑虑，在于沿途州军难以预备数量多达“五七万贯”之钱物，而随行运输亦极为困难。对此，丁谓提出了便钱支付之法，置“随驾便钱”司，支给兵士便钱头子而非现钱，可由其在营家属于驻地请领，并称已命殿前指挥使曹璨询问士兵，均表示支持。真宗得知“甚喜”，疑虑得以冰释。

对于议题二，即“蒸糊”进献、回赐方式，则由丁谓首先提出：

晋公曰：“今来所经州郡，只可借路而过，使逐程百姓荣观国家大礼，固不可科率。臣欲省司行文字，告示沿路所经州军：必恐有公用钱州军及应文武臣僚、州县官僚、僧道百姓有进蒸糊者，仰先具州县官位姓名、蒸糊数目申来。待凭进呈，破系省钱，支与一倍价钱回赐。仍大驾往东封日进蒸糊，回日并许进酒肉。缘有公使节帅、防、团、刺史，有人可以勾当，仰于经过县、镇、草市处排当。经进者是州县官员、僧道、百姓，可于经过木州县处进。”真宗闻之，又甚喜。

可见丁谓事前已就进献内容、数量登记，不同人员的进献地点以及回赐钱物的来源、数量等较为复杂的问题拟定了详细的应对方案，为真宗及宰执思虑未及。据《丁晋公谈录》记，对于丁谓上述谋议，真宗之反应均为“甚喜”，并立刻将方案告知宰执，“遂定东封”；在此后的实际操作过程中，上述方案也收到实效，“圣驾往回，略无阙误”。以上记载，自不免溢美之词。但总的来说，丁谓在封禅之议尚未完全形成之际，即已全面考虑可能遇到的财计问题，提出具体切实的解决方案，并在面奏时向真宗充分阐述，这对于“封禅”政策的最终形成应当确有助力。

上述君臣议事场景，虽未可断言为前述垂拱殿视朝，但丁谓奏对次于“两地大臣”的记载，与垂拱殿奏对次序一致，故亦不排除其可能性。无论如何，这是真宗与三司长官丁谓直接、深入议政的场合。此外，仁宗庆历初年，三司使张方平进谏，通过追述祖宗故事，建议仁宗以手诏形式停罢正在进行的河北榷盐之议；皇祐间，三司使田况建议仁宗收回撤毁金明池御座舰之成命，改为粗加补修，使之勿坏等，均系经由垂拱殿面奏达成。

综上所述，在御前会议决策、取旨过程中，三司与二府角色颇为相似，而较其他诸司不同：一方面，垂拱殿常朝中，三司参与的频率较高，班次仅次于二府，奏对时间较为充足，可由此向君主充分阐明自身意见，影响君主决策，并直接承受其诏旨；另一方面，就执行而言，三司只需复奏，即可将所获诏旨直接行下，体现出决策、执行一体化的特点。

2. 奉行内批、内降及传宣

除常朝中的奏对与承受圣旨，三司还通过内廷所下内批、内降及传宣奉行君主旨意。

对于臣僚章奏，尚书内省一般会加以分拣，其中相当数量的常程政务，即由尚书内省批复降出；至于君主亲览之奏状，除留中不发外，亦批下二府、三司等机构行遣。以上内廷批出的章奏，即为“内批”。淳化四年（993年）八月，宋廷曾下诏，规定二府、三司对于批下奏状，均须疾速行遣，不得稽滞，并要求奏状转发机构银台司登记发付批状事宜与处置完毕回报的时间，据此监督其处理程限：“银台司承受奏状，批凿事宜，发赴中书、枢密院、三司外，仍逐日具所承领奏都数一本进内。所发逐处奏状系急速事限五日，常事限半月，仍令逐处行遣讫，旋具事宜关报银台司点检勾凿，有稽滞者依条举奏。”闰十月又规定，“中书、枢密院、三司各置急慢公事板簿”，银台司据此检核二府、三司对批下奏状的处置效率。至嘉祐六年（1061年），对降出中书门下、枢密院、三司“看详”之奏状加以区分，其中“分明批凿合行旨挥事件”，即已经详议，银台司登记为应立即下令执行者，仍须“疾速施行”，由银台司督其程限；若为“合行提举事件”，则“条奏以闻”，不须立即执行。由上可知，君主经银台司下达批状的主要对象，即二府与三司。换言之，三司系诸司中仅有的可与二府一道直承君主批状的机构，这也凸显了其在诸司中的独特地位。

除内批外，三司还承受宦官所下内降、传宣，据此处理政务。内降，指君主不经外朝草诏程序，经由宦官下达二府、诸司的指示；传宣，多由宦官以口传或文书形式向各机构下达君主旨意，命其奉行。如苏舜钦于康定元年（1040年）监在京楼店务，曾在十一月二十一日进奏称，“臣昨于十月二十三日内侍省牒，奉圣旨，下务支借小宅一所与司天监杨可久”；十一月十八日，复“准三司牒传宣旨，指射舍屋三十间以来，与医官副使柳尧卿居止者”。二者均为内降指挥支借宅第舍屋于特定人员，前者经内侍省直牒楼店务，后者则系先降于三司，再由三司行牒指挥店宅务，其牒文分别写明“奉圣旨”“传宣旨”；至于其区别，可能一者仅凭文书，一者为文书、口传结合。

如前所述，在景德四年以前，三司面奏取旨须“覆奏”方得施行。相比之下，三司对于内降、传宣，起初缺乏制度化关防机制，若非对其内容有异议并加以执奏，则只能遵旨奉行。直到真宗后期，随着宦官、外戚等请托增多，以内降除官及传宣取索官物日趋频繁，朝廷方才于天禧三年（1019年）在入内内侍省、三司分别设立传宣合同司、御宝凭由司；并于次年十二月规定，二府“自今内臣传旨处分公事，并须覆奏”，但此时三司尚未被要求“覆奏”。直到明道二年四月方才下诏：“今后内中传宣，委逐处具实封覆奏。其三司、开封府并合系上殿之处，仰次日审奏取旨。”即命所有承受宦官“传宣”的机构，均须复奏方可执行，只是其复奏方式有所差异：每日参加垂拱殿常朝的三司与开封府，可于上殿面奏时复奏，而其余“有司”则须实封复奏。

但传宣、内降指挥之事，多为内廷临时需索，若待次日面奏，则“有系急速合实时应副者，虑面奏不及”；部分内降指挥“体例分明”，若均须面奏时复奏，未免占用奏对时间。故庆历七年（1047年）十月，三司建议：“今相度，除系入纳钱物并生事，须候面奏施行外，其余体例分明及急速事，乞依旧实封覆奏。”即将内降事务分类，除内降要求进纳钱物以及无例可循之“生事”，其余事务均以实封方式复奏。该建议得到仁宗批准。至熙宁十年（1077年），为提高内廷临时性急需及日用器物，即所谓“御前及太皇太后、皇太后传宣旨，并内降取索，事干急速，并常须器用、酒醴、茶药之类”的取索效率，朝廷再次依三司请求，调整此类事务的复奏方式，改为“先次施行讫，依条覆奏”，即先执行内降指挥，再复奏报备。此次调整，应当切实施行了。如元丰三年（1080年）八月，“权三司使李承之、前副使韩忠彦、判官黄好谦各展磨勘二年”，原因在于“百姓阎庆诈为中使程昭吉状，称内中降钱买三司铜铸钟，三司不详真伪，听买。及覆奏，庆既决配广南，故承之等有是责”。可见在三司收到买铜铸钟之内降后，先将铜出卖，再行复奏，方才发觉诈伪。

君主直接内降、传宣指挥三司，时人多有批评，认为以王言指挥“有司”琐事，是以君主任有司细务之责，不但导致君主与有司权责划分不明，施政效果不佳，还会造成号令数改，有损主威。如庆历七年张方平即对频繁以内降、传宣指挥三司，乃至“一日数次”的现象进行了批评：“臣闻王言惟作命，百官承式……故王者之言是谓号令，令出惟行，不行，则权纲亏矣。今夫屑屑冗微之事，皆贱者之所亲，责在攸司，各有程式。发输督促，动烦宣下，所司既被受，其有不可奉行者，又须禀复，或却寝罢，下成废命，上为损威，习以为常，恬不知怪。”并提出如下解决办法：

欲乞今后除有指挥中书、枢密院事，特降中使外，自余细务，合下三司、提举司、开封府等处者，只乞传宣中书、枢密院札下逐处有司，或敢违慢，自应合行勘责。即事干急速，不容留滞，即乞宣付入内内侍省相度事体缓急，须即施行者，具录宣旨报下所司，所冀出纳有常，上下得体。

这一建议的主旨，即对政务分层分流，减少君主直接传宣有司的政务数量。首先区分政务性质，将其分为由二府、诸司分别处置之要务与寻常“细务”。若为细务，则先传宣二府，二府再以札子下诸司执行；若“事干急速，不容留滞”，则先由入内内侍省“相度事体缓急”，确为急务，方录宣旨下三司。根据上述建议，则三司直接承受君主内降指挥之政务将大幅减少，决策、执行一体化程度削弱；而宰相取旨范围得以扩大，三司受宰相指挥情况增多，其“有司”性质愈发明显。张方平的这一提议，当时似乎并未被采纳。但二府介入内降指挥，似乎已是大势所趋。熙宁七年（1074年）三月，因臣僚、行人多言市易务之弊，神宗命三司使曾布与吕惠卿“根究市易事”。由于曾布怀疑提举市易务吕嘉问命吏人藏匿更改案牍文账，故进奏请求“出榜以厚赏募告者”。经神宗批准并用御宝，曾布遂“榜嘉问所居”。王安石自吕惠卿处得知此事，并为其怂恿，有心袒护吕嘉问，故“欲夜收张榜”，虽终因榜上有御宝而罢，但仍指责曾布，称“承内降当申中书覆奏取旨，乃擅出榜”，欲调查治罪。对此，神宗欲“特释”曾布罪，但曾布坚称，“三司奏请御批，例不覆奏”，故自身“无罪可放”。换言之，倘若君主未曾亲批状并用御宝，则三司必须复奏，经宰相确认，方可施行。由此观之，宰相对内降指挥三司的干预已然制度化，不过其方式与张方平之建议不同，并非在指令下三司之前参与决策，而是剥夺了三司对内降直接复奏之权，以便对内降之内容加以审核。

学者在讨论北宋中枢政务运作时，视角一般集中于君主与二府。但通过上述研究，说明三司在国家政务运行中具有特殊地位。一方面，其为二府之下“有司”，须奉行宰执指挥；但另一方面，三司又可通过多种渠道，不经由二府直接奉行圣旨。三司之所以具有如此地位，大约因其自五代藩镇财使发展而来，在政务执行中，其与君主决策关系较为直接，具有使职之特点。这一局面的长期持续，当同北宋皇权运作中君主力图保持多元出令途径的努力有关，反映了北宋中枢权力格局的日常状态。关于此点，须另文讨论。

余论

文献中“宰相主民”“三司主财”这类“权力分立”说，多系宋人之大略归纳，并非对制度全面、准确的描述。相比之下，北宋中期任职三司的官员，如田况、张方平等，往往基于自身经验与责任压力，强调宰相既总军国大计，二府“共司邦计之出入”，理应加强对“国用”的知情权，而三司职掌，当以“常程庶务”为主。以上两种说法，一方面反映了宋人基于不同立场对于三司角色所做的不同定位，另一方面也反映出三司与宰相权力、能力间存在落差，定位二者关系，侧重不同，结论自然各异。

事实上，在实际政务运行中，三司多须报请宰相决策，奉行指挥，方得行遣。尤其在涉及军国大计决策中，即使与财政相关，宰相仍居主导地位，三司作为宰相决策的辅助机构，与其余诸司并无太大区别。从这一角度看，三司难以被归入中枢最高决策层的行列，而是奉行宰相决策指令的“有司”。虽然三司政务范围较他司更广，参与谋议的机会相对较多，但就决策层次而言，并不能改变其作为“有司”的本质。

但就与君主的关系而言，除二府宰执外，三司系少数具有稳定面奏取旨渠道之“有司”，可就本司相关政务乃至军国要务，与君主进行较充分的讨论，并经君主裁断，直接取旨行下。如果说，相对于依据宰执决策指令执行相关政务的“有司”，“使职”在政务运作中的特点，体现为决策、执行一体化以及奉行君主命令的直接性，那么三司在国家财务行政中，当兼具奉行宰执指令之“有司”与直接听命于君主之“使职”的双重特点。

如吴丽娱所述，在元和年间，财政三司已由直属君主之使职逐渐转向宰相领导下的中央职官系统。北宋三司在政务运作中，兼具“有司”“使职”的复合性特点，或与其自五代藩镇使职机构演进而来有关。唐后期，度支、盐铁转运、户部三使一度由宰相兼领，成为宰相统属下的理财使职机构。但五代中央财政使职，不论建昌宫使、租庸使，抑或三司使，就行政统属关系而言，均不隶属于当时权力萎缩的宰相，宰相也极少身兼财政使职；就政务决策、执行流程而言，此类财政使职，多直接听命于君主及崇政使、枢密使等中枢内职。相比于五代君主多以崇政使、枢密使等内臣使职为中枢决策的主要辅助者，北宋初期宰相在政务决策中的重要性有所提高，但三司直达君主的“使职”色彩仍长期维持，并直接体现在长官身份等方面。北宋建隆至淳化年间，多以与君主人际关系亲近的“故旧僚属”充任三司长官，宋初朝仪班会中，三司系统官员也多列于内职班位。与此同时，三司“有司”的性质也并未消失。自后唐租庸司起，在某些政务处置中，即须奉行中书门下决策。如同光三年（925年）闰十二月，朝廷应礼部尚书李琪“两税不以折纳为事，不以纽配为名，止以正税加纳”的建议下诏：“本朝征科，唯有两税，至于折纽，比不施为。宜依李琪所论，应逐税合纳钱物、斛斗及盐钱等，宜令租庸司指挥，并准元征，本色输纳，不得更改。若有移改，须具事由闻奏。请下中书门下商量，别候敕旨。”可见对于两税折科等事，三司不得直接施行，而须进奏后，奉行中书门下决策指令。

三司的上述特点之所以能长期保持，应与北宋前期君主权力运作方式有关。真宗、仁宗二朝，通过制定法规，完善决策流程，君主独断政务的范围有所缩小，分解了部分政务的处置权。但这一变化，并不意味着君主政务裁决权的削弱。就君主而言，虽然随着政务增多，其必须对政务处理进行分流，但在裁决及指令下达过程中仍力图保持主导地位；而这种主导性，很大程度上即表现为对政令下达渠道与对象的机动选择权。从这一意义上看，君主保持三司兼具“有司”与“使职”的特性，即可根据不同事由、目的，或将政务直接下三司、二府商议并执行，或下二府商议后转达三司处理，体现了君主出令的多元选择，也反映了君主对三司相关政务处置主导权的掌控。此外，在政务决策过程中，三司与二府的关系颇为微妙：虽然三司多根据二府指示参议政务，君主也将三司奏议下二府定夺，但对三司与二府宰执直接沟通政务，君主常常加以限制。如熙宁十年六月，侍御史知杂事蔡确攻讦权三司使沈括，即称其就改役法事与宰臣吴充私下沟通，“以白札子诣吴充陈说免役事，谓可变法令，轻役依旧轮差”，终使沈括罢职。“于执政处阴献其说”既被作为问罪依据，这也从一个侧面反映出在政务决策、执行的过程中，君主面对不同行政主体，力图维持以自身为中心的单线联系，对三司与宰执间的沟通渠道则多有限制。

三司兼具“有司”与“使职”双重特点，也导致政务运作中其与宰执互动不尽顺畅。三司作为“有司”，本应奉行宰相指挥，当其不经宰相，直接承受君主诏旨，难免政出多门。此外，宰相虽为中央财务行政的最高决策层，拥有较三司更高的政务裁决权，但在熙宁新法增收苗、役等钱之前，其既无直接掌控的合法财源，无法及时有效地供应政事所需，又未配置专门的文账处理机构与人员，难以充分掌握、利用财政决策所必须的财务数据。换言之，作为政务裁决者，宰相较之于三司，其理财的权、能存在落差，这在相当程度上影响了决策的合理性。欲明此点，须对三司影响宰相决策之途径及其搜集、分析财务数据的具体机制加以考察，笔者将另文详述，此不赘言。

原文载《史学月刊》2019年第1期，注释从略。

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