二十一条的具体内容（二十一条始末）

“两千年来,中国施之于日本者甚厚,有造于日本者至大,百年来日本报之于中国者极酷,为祸中国者独深。近代中国所遭受的创痛,虽然不能说全部来自于日本,但实际上以日本所给予的最多最巨。”这是某历史学家对中日关系的评论，可谓一针见血。甲午战败，日本要求中国赔款两亿两、割让辽台澎三岛并且开放内陆四个口岸，狼子野心可见一斑。但中国人尤其是知识分子对日本人的态度，与其说是痛恨，不如说是敬佩，觉得小小日本了不起，值得学习，于是数万青年学子奔赴东瀛列岛学习明治维新成功的经验。连孙中山的同盟会都是成立在日本，以至于东京成为革命派大本营。中日两国之间真正撕破脸皮成不死不休的血海深仇是从“二十一条”开始的，中国人发现，同文同种的日本人原来比蓝眼睛高鼻子的欧美人还要狠。

“二十一条”的时代背景是一战爆发后，欧洲各国无暇东顾，日本企图独霸中国，乘机对德国宣战，入侵山东，取代德国，将山东划入了自己的势力范围内。1915年1月18日，日本驻华公使日置益秘密拜会袁世凯，以日本撤军为交换条件，提出了二十一条，同时并要求"绝对保密，尽速答复"。下文为二十一条原文：

(第一号)日本国政府，及中国政府互愿维持东亚全局之和平，并期将现在两国友好善邻之关系，益加巩大，兹议定条款如下，(一)中国政府允诺日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省所得各种权利利益让与等项，概行承认。

(二)中国政府允诺凡山东省内，并其沿海一带土地及岛屿，概不让与或租与他国。(三)中国政府允准日本建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。(四)中国政府允诺为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市，作为商埠，其应开地方，另行协定。

(第二号)日本国政府及中国政府，因中国向认日本国在南满洲及东内蒙古享有优越地位，兹议定条件如下：(一)两定约国互相协定，将旅顺大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。(二)日本国臣民，在南满州、东内

蒙古，盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。(三)日本国臣民，得在南满州、东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。(四)中国政府允将在南满州及东内蒙古各矿开采权，至于拟开各矿，另行商订。(五)中国政府允于下开各项，先经日本国政府同意，然后办理：(甲)，在南满洲及东内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时；(乙)将南满洲及东内蒙古各项税课作抵，向他国借债之时；(六)中国政府允诺，如在南满洲及东内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议；(七)中国政府允将吉长铁路办理经营事宜委任日本国政府，其年限自本年画押日起，以九十九年为期。

(第三号)日本国政府及中国政府，因现在日本国资本家与汉冶萍公司有密切关系，愿增进两国公司利益，兹议定条款如下：(一)两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业，并允如未经日本国政府同意，所有属于该

公司一切权利产业，中国政府不得自分处分，亦不得使该公司任意处分。 (二)中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采，并允此外有所措办，无论直接间接，对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。

(第四号)日本国政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹订立专条如下：中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

(第五号)(一)在中国中央政府，须聘用有力之日本人，充为政治、财政、军事等各顾问。(二)所有在中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。(三)向来中日两国屡起警察案件，酿成争衅，故须将必要地之警察，作为中日合

办，或在此等地方之警察官署，聘用多数日本人，筹画改良中国警察机关。(四)由日本采办一定数量之军械(譬如在中国政府所需军械之半数以上)或在中国设立中日合办之军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。(五)允将接加武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州间与南昌、潮州间之铁路权，许与日本国。(六)在福建省内筹办铁路矿山及整顿海口(船厂在内)如需外国资本之时，先向日本国协议。(七)允认日本人在中国有布教之权。

　　如条文所述，“二十一条”共五号。第一号共4条，日本要求获得德国在山东的一切权益。第二号共7条，日本要求获得在内蒙东部和南满的铁路、居住、开矿等权益。第三号共2条，日本要求独占汉阳、大冶、萍乡的煤铁事业。第四号1条，日本要求中国不得将沿海口岸和岛屿割让他国。第五号共7条，日本要求中国政府聘用日本人担任军事和财政顾问，日本获得中国的铁路修建优先权，日本所设医院、寺庙、学校等日本拥有土地所有权。全部条款共21条，因此称为“二十一条”。

　　在日本提出“二十一条”后，袁世凯当天紧急召开内阁会议。在会议上，袁世凯问：“如果我国与日本开战，我军能抵挡住日本军队吗？”经过研判是只能抵抗48小时。无力开战的袁世凯，只好派出外交总长陆征祥，与日方谈判，令陆征祥采用拖延战术与日本人周旋，对条款中的每一条每一个字都全力争取，将谈判拖延了将近三个月之久。

左中为中国代表陆征祥，右中为日本代表日置益。

　　同时，为了争取列强牵制日本，袁世凯暗中将二十一条泄露给了外国记者。一向坚持门户开放、利益均沾的美国，担心日本独占中国，美国驻日公使向日本提出质询。日本只好承认的确提出了《二十一条》，消息传出，中国上下举国哗然，反日呼声高涨，北京、上海等地掀起抵制日货运动。

图为抵制日货的标语

　　谈判开始于1915年2月2日，到两个月后的4月10日，中国拒绝了日本第五号要求。4月17日，中国又拒绝将东蒙与南满并论。会议陷入停顿。

　　5月1日，在中方的坚决态度和美国的压力下，日本做出让步，删除了对中国最为不利的第五号要求。

　　5月6日，袁世凯发布《大总统致各省电》中称：“中国沿海港湾、岛屿不可让与或租于他国、聘用日本顾问、中日合办警察、军械等为‘其制我死命最要之点’。在我国不宜因此决裂，蹂躏全局。但应尽心竭力，能挽救一分，即收回一分之权利。”“此时欧洲各国无暇东顾，中国政府除接受日本条件外，别无自全之道。”

　　至此，袁世凯运用各种策略，将谈判拖延了将近三个月之久，日本也已经失去了耐心，5月7日，终于下达了最后通牒,并召回日本公民，军舰游弋东海,摆出一副大战姿态：“帝国政府兹再重行劝告，望中国政府至五月九日午后六时为止，为满足之答复。 如到期不受到满足之答复，则帝国政府将执认为必要之手段”。同日，日使日置益亲自送到外交部“二十一条”最终说明书共分七款，如下文：

(一)除关于福建省交换公文一事之外，所谓五项，即指关于聘用顾问之件，关于学校用地之件，关于中国南方诸铁路之件，关于兵器及兵器厂之件，及关于布教权之件是也。

(二)关于福建省之件，或照四月二十六日日本提出之对案，均无不可。此次最后通牒，虽请中国对于四月二十六日日本所提出之修正案，不加改订，即行承诺，此系表示原则，至于本项及四五两项皆为例外，应特注意。

(三)以此次最后之通牒要求之各项，中国政府倘能承认时，四月二十六日对于中国政府关于交还胶州湾之声明，依然有效。

(四)第二号第二条，土地租赁或购买，改为暂租或永租，亦无不可。如能明白了解，可以长期年限，且无条件而续租之意，即用商租二字亦可。又第二号第四条警察法令及课税承认之件，作为密约，亦无不可。

(五)东部内蒙古事项，中国于租税担保借款之件，及铁道借款之件，向日本政府商议一语，因其南满洲所定之关于同种之事项相同，皆可改为向日本资本家商议。又东部内蒙古事项中商埠一项地点及章程之事，虽拟规定于条约，亦可伪照山东

省所定之办法，用公文互换。

(六)日本最后修正案第三号中之该公司关系人，删除关系人三字亦无不可。

(七)正约及其他一切之附属文书，以日本文正，或可以中日两文皆为正文。

　　5月8日，袁世凯召集政府要员开会，认为已收回对中国最为不利的第五号条款，其他条款已非亡国条件。

　　5月9日，在日本压力下，袁世凯以“国力未充，难以兵戎相见”为由，宣布接受二十一条中一至四号的部分要求，吩咐备具复文，派外交部员施履本先送日使察阅，其文如下： “中国政府为维持远东和平起见，允除等五项五款，应俟日后另议外，所有第一二三四项各款，及第五项关于福建交换文书之件，照日本二十六日修正案，及通牒中附加七条件之解释，即日承诺，俾中日悬案，从此解决，两国亲善，益加巩固，中政府爰请日使择日惠临外交部，整理文字，以便早日签字，此复。”同时，袁世凯宣布把5月9日定为中国国耻日。

　　由于日本是挟武力以最后通牒方式强迫中国接受其要求，故此5月13日中国外交部就此次中日交涉发表声明，强调:"中国不得不勉从最后通牒所开各节。如列强对于保持中国独立及领土完全暨保存现状与列强在中国工商业机会相等主义所订之各条约，因此次中国承认日本要求而受事实上修改之影响者，中国政府声明非中国所致也。"

　　5月25日，中日双方在北京签订了“二十一条”删减后的二十一条，即《中日民四条约》，原文如下：

1.关于南满洲及东部内蒙古之条约

一九一五年五月二十五日，大正四年五月二十五日，北京。

大中华民国大总统阁下及大日本国大皇帝陛下，为发展在南满洲及东部内蒙古两国之经济关系起见，决定缔结条约。为此，大中华民国大总统阁下任命中卿一等嘉禾勋章外交总长陆徵祥，大日本国大皇帝陛下任命特命全权公使从四位勋二等日置益为全权委员，各全权委员互示其全权委任状，认为良好妥当，议定条项如左:

第一条两缔约国约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路之期限均展至九十九年为期。

第二条日本国臣民在南满洲为盖造商、工业应用之房厂或为经营农业，得商租其需用地亩。

第三条日本国臣民得在南满洲任便居住、往来，并经营商、工业等一切生意

第四条如有日本国臣民及中国人民愿在东部内蒙古合办农业及附随工业时，中国政府可允准之。

第五条前三条所载之日本国臣民，除须将照例所领之护照向地方官注册外，应服从中国警察法令及课税。

民、刑诉讼，日本国臣民为被告时，归日本国领事官，又中国人民为被告时，归中国官吏审判;彼此均得派员到堂旁听。但关于土地之日本国臣民与中国人民之民事诉讼，按照中国法律及地方习惯，由两国派员共同审判。

将来该地方之司法制度完全改良时，所有关于日本国臣民之民、刑一切诉讼即完全由中国法庭审判。

第六条中国政府允诺，为外国人居住、贸易起见，从速自开东部内蒙古合宜地方为商埠。

第七条中国政府允诺，以向来中国与各外国资本家所订之铁路借款合同规定事项为标准，速行从根本上改订吉长铁路借款合同。

将来中国政府、关于铁路借款事项，将较现在各铁路借款合同为有利之条件给与外国资本家时，依日本国之希望再行改订前项合同。

第八条关于东三省中、日现行各条约，除本条约另有规定外，一概仍照旧实行。

第九条本条约由盖印之日起即生效力。本条约应由大中华民国大总统阁下、大日本国大皇帝陛下批准。其批准书，速在东京互换

为此两国全权委员，缮成中文、日本文各二份，彼此于此约内签名盖印，以昭信守。

中华民国四年五月二十五日

大正四年五月二十五日

大中华民国中卿一等嘉禾勋章外交总长陆徵祥

大日本帝国特命全权公使从四位勋二等日置益

订于北京

2.关于山东之条约

一九一五年五月二十五日，

大正四年五月二十五日，北京。

大中华民国大总统阁下及大日本国大皇帝陛下，为维持极东全局之和平并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固起见，决定缔结条约。为此，大中华民国大总统阁下任命中卿一等嘉禾勋章外交总长陆徵祥，大日本国大皇帝陛下任命特命全权公使从四位勋二等日置益为全权委员。各全权委员互示其全权委任状，认为良好妥当，议定条项如左:

第一条中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对于中国享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。

第二条中国政府允诺，自行建造由烟台或龙口接连于胶济路线之铁路。如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。

第三条中国政府允诺，为外国人居住、贸易起见，从速自开山东省内合宜地方为商埠。

第四条本条约由盖印之日起即生效力。

本条约应由大中华民国大总统阁下、大日本国大皇帝陛下批准，其批准书从速在东京互换。

为此，两国全权委员缮成中文、日本文各二份，彼此于约内签名盖印，以昭信守。

中华民国四年五月二十五日

大正四年五月二十五日

大中华民国中卿一等嘉禾勋章外交总长陆征祥

大日本帝国特命全权公使从四位勋二等日置益

订于北京

图为袁世凯签字的民四条约

　　《中日民四条约》，只接受了一至四号的部分要求，与《二十一条》原案比较，中国已尽可能将损失降到最小。著名学者胡适称“二十一条”的谈判是弱国外交的胜利，日本内阁也因此而下台。但随着袁世凯称帝，被钉在了历史的耻辱柱上，连条约的签订人陆征祥也背上了卖国贼的骂名。

陆征祥

　　"民四条约"签订时，国会已为袁世凯废弃，故该约未经国会正式通过批准，法律手续不周，再者，"民四条约"签订不过一年，袁世凯即忧病而亡，由于中国政局的变动，其后之中国政府均不承认此约之有效。

　　1917年8月14日，中国加入协约国，对德、奥宣战，参加第一次世界大战。 1918年，一战结束，协约国获胜，陆征祥以外交总长的身份，率团代表中国出席巴黎和会，要求取消“二十一条”，却遭到了列强的拒绝，同时要将德国在山东的权益转交给日本。消息传回国内，立刻引起全国反对，由此爆发了五四运动。

左二为参加巴黎和会折顾维钧

　　1919年6月28日，以陆征祥为首的中国代表团拒绝在《凡尔赛和约》签字，成为战胜国中唯一未签字者。美国虽然在《凡尔赛和约》上签了字，但因其国内对条约中某些条款的看法分歧，并未被国会所批准。所以，为解决战后的亚洲太平洋遗留问题，美国又邀请了主要相关国家中国、荷兰、比利时、葡萄牙四国，连同英美法日意五强，一共九个国家在1921年底召开了华盛顿会议。从12月1日开始，中日两国代表在美、英的调停下，开始了山东问题的谈判。在经历了三十六次会谈后，山东问题终于有了最后结果，迫于美国的压力，日本将山东主权还给中国。双方签订了《解决山东悬案条约》共计十一节二十八条，附约六条。1922年2月4日，中日两国代表在《山东悬案条约》上签字。条约内容如下：

中国、日本彼此极愿以友谊，按照共同利益，解决关于山东各悬案，因决定订立一解决各该问题之条约。为此简派全权：

大中华民国大总统特派全权公使施肇基、全权公使顾维钧、前司法总长王宠惠；大日本帝国大皇帝特派海军大臣加藤、全权大使币原、外务省次官埴原；

各全权将所奉全权证书互相校阅，均属妥洽，议定条例如下：

第一节：胶州德国旧租借地之交还

第一条：日本应将胶州德国旧租借地交还中国。

第二条：中、日两国政府关于移交胶州德国旧租界地之行政权及该地域之公产，并解决其他应行清理事项，各任命委员三人，共同组织一联合委员会，与以商订执行详细办法之权。为此，该联合委员会应于本约实施时即行集。

第三条上条所开移交胶州德国旧租界地之行政权及该地域之公产，并解决其他事项，应从速办理完竣，无论如何，至迟不得逾本约实施后六个月。

第二节：公产之移交

第五条日本政府担任将胶州德国旧租借地内所有公产，包括土地、房舍、工程及一切设置等项，无论前属德国官厅所有或日本管有期内官厅所购置、建造者，全部移交中国政府，惟列入本约第七条者不在此限。

第六条前项移交之公产，不得向中国政府要求偿价。但为日本官厅所购置、建造者及前属德国官厅所有经日本增修者，中国政府应按照日本政府所用之实费给还正当并公平之成数，但以除去折旧、估计现值为原则。

第七条胶州德国旧租借地之公产中，有为设立青岛日本领事馆所必需者，归日本政府保留。其为日本居留民团体公益所必需，如学校、寺院、墓地等，仍归该团体执管。

第三节：日本军队之撤退

第九条日本军队，包括宪兵在内，现驻沿青岛，济南铁路及其支线者，应于中国派有警队或军队接防铁路时，立即撤退。

第四节：青岛海关

第十二条本条约实施时，青岛海关应即完全为中国海关之一部分。

第十三条一千九百十五年八月六日中、日所订关于重开青岛中国海关之临时合同，于本约实施时应归无效。

第五节：青岛济南铁路

第十四条日本应将青岛济南铁路及其支线并一切附属产业，包括码头、货栈及他项同等产业等项，移交中国。

第十五条中国担任照上述铁路产业之现值实价，偿还日本。偿还之现值实价内系五千三百四十万零六千一百四十一金马克（即德人遗下该项产业一部分之估价）或其同价并加日本管理期内对于该路永久增修所实费之数，减去相当折旧。上条所开码头、货栈等项产业，不须给还价值，惟于日本管理期内永久增修之费用，亦须酌偿而减去折旧。

第十八条中国因实行本约第十五条偿还路价办法，应于该铁路产业移交完竣，同时以中国国库券交付日本。此项库券以铁路产业及进款作抵，期限十五年，但得任中国政府之选择，由交付库券之日起，满五年时或五年后不论何时，经六个月前通知，将库券全数或一部分偿清。

第十九条在上条所称库券未偿清前，中国政府应选任一日本人为车务长，并选任一日本人为会计长，与中国会计长权限相等，其任期均以库券偿清之日为止。此项职员统归中国局长指挥、管辖、监督，有相当理由时得以撤换。

第六节：青岛济南铁路延长线

第二十一条关于青岛济南铁路二延长线之让与权，即济顺线、高徐线，应令开放于国际财团共同动作，由中国政府自行与该团协商条件。

第七节：矿山

第二十二条淄川、坊子、金岭镇各矿山，前由中国以开采权许与德国者，应移归按照中国政府特许状所组织之公司接办。日本人民在该公司之股本不得超过中国股本之数。此项办法之形式及详细条件，应由按照本约第二条所称之联合委员会协定之。

第八节：开放胶州德国旧租借地

第二十三条日本政府声明并无在胶州德国旧租借地设立日本专管租界或公共租界之意。中国政府亦声明将胶州德国旧租借地全部开为商埠，准外人在该区域内自由居住并经营工商及其他合法职业。

第二十四条中国政府更声明，外国人民在德国旧租借地区域内之既得权，无论在德国租借时或日本军事占领时经合法、公道取得者，应尊重之。关于日本人民或日本公司所得此项权利之法律上地位及效力各问题，应由按照本约第二条所设之联合委贝会协定之。

第九节：盐场

第二十五条因盐为中国政府专利事业，议定：凡沿胶州湾海岸盐场确系日本人民或日本公司现在经营之利益，统由中国政府公平购回，并照相当条件以该沿岸产盐之若干量数准予贩往日本。其一切办法，包含移交该项利益于中国政府在内，应由按照本约第二条所设之联合委员会筹办，并应从速完竣，无论如何，不得逾本约实施后六个月。

第十节：海底电线

第二十六条日本政府声明，关于青岛、烟台间及青岛、上海间前德国海底电线之权利、名义、特权均归于中国。惟该两线之一部分，为日本政府用以安设青岛、佐世保间之海线者，不在此例。至关于青岛、佐世保线在青岛上岸与其运用之问题，应由按照本约第二条所设之联合委员会按照中国现行各合同之条件协定之。

第十一节：无线电台

第二十七条日本政府担任将青岛及济南之日本无线电台，于该两处日本军队撤退时分别移交中国政府，而给以该项电台之相当偿价。其数目暨移交之详细办法，由按照本约第二条所设之联合委员会协定之。

第二十八条本约连同附约在内应由两国批准，其批准文件应从速在北京互换，至迟不得逾签字日四个月。本约自互换批准文件日发生效力。

附约

第一条优先权之放弃日本政府声明放弃一千八百九十八年三月六日中德条约所规定供给人才、资本、材料之一切优先权。

第二条公共产业之移交按照本约第五条所称之移交公产应包括：（一）各项公共工程，如道路、自来水、公园、沟渠、卫生设备等类；（二）各项公共营业，如关于电话、电灯、牧场、洗衣厂等类。中国政府声明，胶州德国旧租借地之外国侨民，于管理、维持移交中国政府之公共工程，有相当参与权。中国政府复声明，于接收胶州德国旧租界地内之电话时，对于该地域内之外国侨民请求扩张、改良为公益所必需者，中国政府当予以应有之考量。至于公共营业，如关于电灯、牧场、洗衣厂等，中国政府于接收时应再移交于青岛市政厅，由该厅设法使按照中国法律组织之各商务公司继续经营各该项营业，惟须遵守市政厅所订规则及其监督。

第三条青岛海关中国政府声明，训令中国海关总税务司准许在胶州德国旧租借地内之日本商人，得用日本文字与青岛海关接洽事务；并于选用青岛海关适宜职员时酌加考量，俾于该海关任用规则范围内兼顾青岛商务各种之需要。

第四条青岛济南铁路按照本约第十六条组织之联合铁路委员会，对于应议事项，如有意见不能一致之各点，应由中、日两国政府以外交手续讨论解决之。决定此等各点，两国政府于必要时，得经双方同意聘任第三国一国或数国之专门家相助。

第五条烟潍铁路若用中国资本自行建筑，日本政府并不要求将该路建筑权移归国际财团共同动作。第六条开放胶州德国旧租借地中国政府声明，地方自治制度未经通行之前，中国地方官厅应征求居住德国旧租借地内外国侨民之意见，凡关于市政事件直接关系该侨民之幸福及利益者。

　　在华盛顿会议上，中国除了在山东问题上争回了凡尔赛条约中失去的权益外，在二十一条方面，日本宣布放弃了满蒙筑路借款以及在顾问、教官等方面的优先权。其后有关该约存废之交涉历经波折，虽日本坚持其有效性，但中国政府始终不予承认，该约之履行亦因此而成空文，直到1923年3月10日，中国政府正式宣布废弃"民四条约"。

　　此后，关东军认为中国漠视日本条约权益，侵犯日本条约利益，悍然发动"九一八"事变，希望借成立"满洲国"，一举彻底解决满蒙悬案。日本政府则不惜退出国联，不断压迫中国承认"满洲国"，最终导致中日战争的全面爆发。1941年12月9日，珍珠港事变后国民政府对日宣战，宣告中日所有条约废止。1915年"二十一条"交涉以来之满蒙问题，最终以1945年中国在二战的胜利而解决。

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