青岛旅游攻略二日游（历史上的青岛特别市）

1929年7月，南京国民政府设青岛为特别市，直隶行政院管辖。青岛成为与南京、上海、天津、汉口并列的全国五大直辖市之一。

历史上青岛曾经是直属中央政府管辖的特别市。青岛建置时间虽然不长，却能跻身于全国少数几个特别市之列，不能不说是一个很独特的现象。

市，中国古代是指做买卖的地方，如集市、市井，不是一级行政单位。把市设置为一级行政区划单位，始于北洋政府时期。1921年7月3日，北洋政府内务部以“大总统教令”的形式颁布《市自治制》，试图建立欧洲式的市镇制度。《市自治制》是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件，规定了设市的标准，首都、省会、特别市与普通市的划分等。当时设立特别市的有南京市、上海市两处，普通市有广州、梧州、汉口、南昌、杭州、无锡、宁波、安庆等。但当时所谓的市，只是一种地方自治团体，还不是一级地方行政实体。

青岛市特别市公署

1928年国民政府定都南京后，对原来的市建制进行改革，将市定为地方行政区域兼自治团体。是年7月，国民政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》，分别规定特别市（行政院直辖）与普通市（省直辖）的组织形式，中国现代城市组织制度有了法律依据。　

1923年12月10日，为纪念青岛接收一周年，胶澳商埠各机关工作人员在督办公署前合影。

1891年青岛建置，1897年11月后，曾先后被德国和日本侵占。直至1922年青岛才得以回归，设立胶澳商埠督办公署，归北洋政府直辖。1925年，张宗昌督鲁，擅自将胶澳商埠督办公署改为胶澳商埠局，并将胶澳商埠划归山东省管辖。　

1929年，马福祥被南京政府任命为青岛特别市市长，成为青岛市建市以来第一任市长（此前均称总兵、督办等），11月11日，马福祥抵达青岛正式就职。

《青岛特别市区域图》（1929年）

1929年4月15日，南京国民政府正式接收青岛，改胶澳商埠局为过渡性机构，即青岛接收专员公署。同月，国民政府内政部部长赵戴文向南京国民政府提交《拟请明定青岛为特别市案》，提议设青岛特别市。

根据1928年的《特别市法》，特别市设立必须具备以下三条件之一：

1.首都；

2.人口在100万以上的城市；

3.在政治及经济上有特殊情形者。

提案列举了设青岛为特别市的几个理由：

1.青岛优越的港口条件和重要的军事地位，“是在历史上及国防上已不能不认为重要之区”。

2.青岛侨居人口多，贸易发达，城市设施完备。

以此对照，青岛显然属于有特殊情形者。具体有几个方面：

一是优越的地理位置和自然条件。青岛位于山东半岛，背山面海，气候温和。青岛港水深港阔，终年不冻，被誉为“中国海岸线上最优良之贸易港”和“华北第一良港”。据统计，青岛港1922年经营额度居沿海口岸第九位，1929年跃至全国第六位。

二是独特的历史，自德人租借，建设成绩斐然，有“小柏林”之称。后又为日本管理。直到华盛顿会议后才归还中国，是历史上和国防上都非常重要的城市。

三是国际化、现代化程度高。青岛华洋杂处，日人约占20%，其他外国人约占5%，人口复杂。街道、房产、园林等各项城市基础设施建设完备。工商业和对外贸易发达，青岛与天津同为当时中国北方的两大工业、商业金融中心，工业门类涉及纺织、火柴、制盐、化学、烟草、机械、食品等40多个行业，拥有相当数量的具有全国影响的民族企业。

是年4月20日，南京国民政府确定青岛为特别市，属南京国民政府行政院直辖，管辖区域仍为原胶澳商埠地界。这是青岛行政区域一个新标志，青岛与南京、上海、汉口、天津并列成为中国5大直辖市之一。

　　特别市与普通市的区别，首先在于人事任用制度不同。特别市市长由国民政府任命，为简任职。普通市市长由省政府呈请国民政府任命，为荐任职。另一不同是在政府行政机构的设置上特别市比普通市要多。根据《特别市组织法》，特别市可以设财政局、土地局、社会局、工务局、公安局、卫生局、教育局，因特殊情况还可设港务局、公用局。普通市则不设卫生局、教育局和港务局，涉及到这些局所管辖的事务，则由相关局掌理。　　

青岛被列为特别市一年后，1930年5月20日，国民政府公布新的《市组织法》，市不再分为特别市和普通市，而分为院辖市和省辖市两种。是年9月，青岛特别市政府改为青岛市政府，为直属行政院管辖的院辖市，其直辖市的性质并未改变。至1932年底，全国设有4个院辖市，即北平市、上海市、南京市、青岛市。　　

青岛特别市居住证·民国三十年

《青岛特别市区域图》（1941年）

1941年的青岛特别市公署

日本第二次侵占青岛后，1939年1月，成立伪“青岛特别市公署”，直隶于伪“中华民国临时政府”（后改为伪“华北政务委员会”）。

青岛市国民身份证·民国三十六年

抗战胜利后，1947年，国民政府重新划分行政区划，全国设立12个院辖市，即南京市、北平市、上海市、青岛市、天津市、重庆市、沈阳市、大连市、哈尔滨市、汉口市、西安市和广州市。青岛作为重点中心城市一直保持着中央直辖的最高行政级别。

中华人民共和国成立后，1949年底国家根据新的形势对行政区划进行调整，青岛被列为省辖市。当时同为省辖市的还有济南、徐州、潍坊三市。改革开放后，青岛的政治地位再次提升，相继被批准为计划单列城市和副省级城市，成为山东省经济发展的龙头城市。　　

参考资料：

　　1.《中华人民共和国行政区划手册》（国家民政部行政区划处1986年编）

　　2.《青岛市志》

　　3.《中华民国档案资料汇编》

　　4.《民国山东通志》

本文文字源自青岛市史志办公室《史鉴》，作者高程绪 ，由青岛城市档案论坛公众号、青岛城市记忆头条号编辑整理发布，添加老照片源自青岛档案馆及城市档案论坛网友提供，转载请注明！