深圳经济特区城市更新条例二审稿（安永为您解读深圳经济特区城市更新条例主要变化）

导言

2009年12月1日，《深圳市城市更新办法》（下称“《办法》”）实施，深圳迈入城市更新时代。如今十多年过去，深圳城市更新从“火爆狂欢”到“快速冷却”，但得益于房价的疯狂上升，深圳城市更新项目还是能够在政府配套政策的不断调整下得以持续发展，但仍难以掩盖存在的发展困境及问题。

2020年12月30日，深圳市人民代表大会常务委员会正式公告了《深圳经济特区城市更新条例》（下称“《条例》”）。毫无疑问，本次《条例》的颁布实施必将有效地化解深圳城市更新项目的困境及问题，极大地推进深圳城市更新的健康有序发展。

笔者对《条例》与《办法》进行比对，就其中的主要变化解读如下：

关键词：条例、政府统筹、公益优先、四分之三、单（双）95、政府征收

一 、《办法》变《条例》，层级效力提高

《办法》由深圳市人民政府制定并公布的，属于地方政府规章，而《条例》由深圳市人民代表大会常务委员会制定并公告的，属于地方性法规。根据《立法法》第八十九条规定，地方性法规的效力是高于本级地方政府规章的，因此，《办法》变《条例》，在效力层级上明显提高了等级。

《条例》是我国首部城市更新法规，本次立法升级除响应中央关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的政策外，也为深圳城市更新工作提供了法治保障，亦进一步明确了深圳促进城市转型升级、破解城市更新困境、提高城市更新高质量发展的远大目标，体现了深圳敢于突破、敢于挑战的创新精神。

二 、“政府引导”变“政府统筹”，政府职能改变

《条例》在城市更新运作模式上作了较大的改变，由《办法》原先规定的 “政府引导、市场运作”的原则改为“政府统筹、市场运作”的原则。

此后，深圳城市更新活动将在政府统筹的前提下，主要实行市场化运作的机制，政府负责定规划、定政策、定标准，抓统筹、抓服务、抓监管，发挥引领作用，市场主体负责具体搬迁谈判和项目建设实施，以实现政府和市场双轮驱动，保持城市更新活力，达到合作共赢的目标。

三 、“程序严控”变“优化简化”，流程周期缩短

《条例》对城市更新规划计划体系也予以调整，审批权限适当下放，总体规划计划体系较之前却更为规范。

此外，市人民政府因优化营商环境以及行政审批制度改革的需要，可以按规定优化相关工作程序。例如，针对特殊综合整治类城市更新活动相关工作程序做出了如下优化、简化：

1. 综合整治类城市更新项目仅增加不超过现状建筑面积百分之十五的电梯、连廊、楼梯、配电房等辅助性公用设施或仅对建筑物外立面进行改造的，可以不进行城市更新单元计划申报。

2. 旧工业区因消除安全隐患、完善产业及配套功能、改变空间环境品质等目的开展综合整治类城市更新的，增加面积不超过现状建筑面积百分之十五的电梯、连廊、楼梯、配电房等辅助性设施的，可以适当简化相关程序。

政府审批权限进一步下放，流程不断优化简化，城市更新项目的周期无疑将会大大缩短。

四 、“利益共享”变“公益优先”，突出公共利益优先原则

虽然《办法》也涉及到了公共利益的规定，但《条例》直接将公益优先上升为基本原则，并作出了相应的具体规定：

1. 根据市住房发展规划，旧住宅区拆除重建后优先用于公共租赁住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建设。

2. 城市更新应当增进社会公共利益，并明确了加强公共设施建设，提升城市功能品质、拓展市民活动空间，改善城市人居环境等目标。

3. 无偿移交给政府的公共用地中，用于建设与城市更新项目配套的城市基础设施和公共服务设施的，应当优先安排，与城市更新项目同步实施。

4. 不动产权注销登记完成后，实施主体应当先按照规划要求向政府无偿移交公共用地。

城市更新项目公益优先原则的确定，意味着项目贡献率提高，市场主体更新意愿可能会降温，但政府公权力介入力度加大，项目推进的进程必将加快。

五、 “三个”变“两个”，更新方式调整

《办法》中规定的城市更新方式有三种：“功能改变类”“综合整治类”“拆除重建类”。《条例》将“功能改变类”纳入了“综合整治类”，二者合二为一，即现在只有“综合整治类”及“拆除重建类”两类城市更新方式。

在实施综合整治类更新方式时，《条例》针对建成区的不同予以区分并分别作出规定、调整，而《办法》则没有进行区分及作特别规定。如：

1. 旧住宅区和旧商业区实施综合整治措施的，可以按规定启用物业专项维修资金；

2. 旧工业区开展综合整治类城市更新的，应当符合本市产业发展导向，并按要求向政府移交一定比例的用地、用房。

3. 对于已划入综合整治分区范围的城中村，不得开展以拆除重建为主的城市更新活动。城中村内的现状居住片区和商业区，可以由政府组织开展综合整治类城市更新活动。

《条例》的这一变化，意在加强综合整治类城市更新方式的比重，强调了“综合整治”与“拆除重建”并重，减少以往一拆了之的简单粗暴做法。

六、 “三分之二”变“四分之三”，更新意愿比例提高

《条例》及《办法》均明确规定了申报拆除重建类城市更新单元计划前应当进行意愿征集工作，但《条例》对更新意愿比例进行了调高。

上调更新意愿比例并新设市场退出机制，看似加大了城市更新项目申报的难度，实际是为了进一步规范城市更新活动，以推动城市更新工作从高速发展向高质量发展转变。

七 、“搬迁补偿”变“搬迁补偿 政府征收”，拆迁方式补充完善

“钉子户”是城市更新活动中最为难以解决的问题，《办法》仅规定了由政府组织实施的城市更新活动方可实施政府征收，对于其他实施形式，市场主体也只能靠晓之以情，动之以理来解决问题。因此，为了能够有效解决前述问题，《条例》新增了“政府征收”制度，这也是本次立法调整中最为重要的一项，也是大家最为关注的问题。之所以可以实施政府征收，这也是城市更新项目中包含了相当部分的公共利益所决定的。

“双95”-旧住宅区已签订补偿协议的专有部分面积及人数占比均不低于95%，符合比例要求且经人民政府调解未能达成一致的，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。

“单95”-城中村合法住宅、住宅类历史违建已签订补偿协议的人数占比不低于95%，符合比例要求且经人民政府调解未能达成一致的，区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。

“强制执行”，被征收人不服征收决定又不申请行政复议或提起行政诉讼的，区人民政府可向人民法院申请强制执行。

“溯及力”，《条例》实施前已批准的旧住宅区和城中村拆除重建类城市更新项目，如相关比例符合《条例》要求的，可以适用征收的规定。

深圳市作为经济特区之一，可以制定经济特区法规和规章，并对法律、行政法规及地方性法规作变通规定。本次立法升级为政府作出征收决定、复议审查及法院裁判、强制执行进一步提供更强有力的依据，该项创新机制也体现了深圳务求解决城市更新搬迁难的决心。

八 、其他亮点变化

1. 差别化实施策略，区人民政府按需确定重点城市更新单元并实施差别化城市更新策略。

2. 明确市场主体准入门槛，参与城市更新的市场主体必须是具有房地产开发资质的企业。

3. 建立健全公共参与机制，强调城市更新信息公开、畅通利益相关人及公众的意见表达渠道，进一步体现“公众参与”的原则。

4. 申报主体范围调整，新增旧住宅区更新单元计划应当由辖区街道办事处负责申报。

5. 明确搬迁安置最低补偿标准，“红本房”采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿，其他类型房屋参照房屋征收规定协商确定。

6. 面积误差处理，产权置换的实际面积不得少于约定面积，因误差导致超出面积在3%以内的，权利人无需支付超面积部分房价。

7. 明确建筑物拆除及不动产产权属注销节点，在签订项目实施监管协议并办理备案后方可按规定拆除建筑物，建筑物拆除后方可办理注销登记手续。

8. 明确有效期管理，城市更新单元计划实行有效期管理，不符合有效期管理规定的，由城市更新部门确认并公告后失效。

9. 新增预告登记规定，搬迁补偿协议签订后，市场主体可以按照约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的预告登记。

10. 增加维持城市更新活动稳定有序开展及推进的保障、奖励以及监督性条款。进一步规范市场主体开发行为，除给予行政处罚外，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

结语

整体而言，本次以特区立法的形式对深圳城市更新制度进行了众多大胆的创新建设，新制度的建设及原有制度的进一步规范，彰显了深圳力求打破当下城市更新活动跌入深水期的决心，也体现了深圳“拓荒牛”的建设精神。《条例》确定了今后深圳城市更新工作的大原则、大方向，但相关实施细节、工作流程并未明确予以规定，同时，深圳在土地、房屋等方面本就存在难以解决的历史遗留问题，以及“上有政策，下有对策”的投机取巧者、未来社会生活的高速发展可能带来新情况等不稳定因素，未来仍十分有可能会出现新的问题，因此，后续仍需要出台相应的实施细则、办法等配套政策进一步补充完善。但作为首部城市更新立法，《条例》有望能够成为引领城市更新活动的纲领性文件，使深圳城市更新进入下一个黄金时期。

本文是为提供一般信息的用途所撰写，并非旨在成为可依赖的会计、税务、法律或其他专业意见。请向您的顾问获取具体意见。

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