青岛教育史 边疆时空房文红

作者简介

房文红，法学博士，大连外国语大学国际关系学院副教授。研究方向为教育外交、公共外交、对外援助。主持省级项目2项、校级项目2项，参与国家社科项目1项。发表论文多篇。

周 英，暨南大学国际关系学院副教授，主要从事教育与国家软实力研究。

本文已获作者授权，首次在微信公众平台发布。

摘 要：本研究对日本教育外交进行了整体性梳理。研究发现：日本教育外交经历了经济外交与追随外交的附属品、较为独立的外交领域、提高国家软实力的工具这三个发展阶段；日本教育外交包含以ODA（官方开发援助）为中心，不断扩展教育外交活动内容；以外务省与文部科学省为主导，鼓励社会各界参与；以亚非为工作重点，兼顾其他地区；注重与国际组织合作这四个方面内容。日本教育外交具备高度的战略性和较强的连贯性。

关键词：日本；教育外交；演变；内涵；特点

教育外交指的是教育领域中的外交活动。教育外交的行为主体包括国家行为体与非国家行为体。国家行为体即中央政府。非国家行为体即地方政府部门、非政府组织、大学、企业和个人等。教育外交的受众包括国际组织、他国政府和他国公众。他国公众既可以是教育外交的直接受众，也可以是教育外交的间接受众。在留学生教育这样的活动中，他国公众是教育外交的直接受众。

在教育国际化这样的活动中，他国公众通过与受到国际教育的本国公众接触间接获得本国政治、文化和社会等方面信息，成为教育外交的间接受众。教育外交的目标包括影响国际组织政策、影响他国政府政策、塑造本国形象。教育外交的内容包括政府间和非政府间的教育国际交流活动。教育外交活动必须处于国家宏观战略中，服务于国家利益目标。即便教育外交活动的实施者是非国家行为体，国家行为体也是其背后隐藏的诉说者。

教育外交是日本外交的重要一环，针对该领域的专门性研究却十分有限。在中国学界，以“日本”“教育”“外交”三个词为主题词在CNKI中搜索只能得到五篇相关文章，主要针对留学生教育、日语教育、国际教育援助这三个教育外交子领域的公共外交意义以及日本政府在该领域的政策而展开。其中，彭文平学者有关日本对外教育援助的文章将对外教育援助政策与日本软实力外交目标相挂钩，加深了人们对日本教育外交的了解。在国际学界，有关日本教育外交的研究主要集中在留学生教育和日语教育领域。其中，松永利高和寺倉憲一对日语教育与软实力构建问题、日本战后外交转向与留学生政策改变问题进行了较为深入的分析。本研究旨在对日本教育外交进行整体性梳理，希望能够有助于推动教育外交相关研究与政策制定。

一、日本教育外交的演变

1.经济外交与追随外交的附属品（20世纪50-60年代）

日本在美国占领时期已经开始了与美国在教育领域的国际交流，然而日本自主的教育外交始于1951年日本加入联合国教科文组织。战后，日本急需消除军国形象，回归国际社会。联合国教科文组织是首个承认日本的国际机构，对于彼时的日本而言，“在联合国教科文组织的活动是正面解除在国际社会中被孤立状态的唯一道路，彰显了日本对1946年联合国教科文组织发起的永久和平运动的全面皈依”。1952年，旧金山和约生效后，日本走上了“重经济、轻军备”与美国结盟的国家发展路线。这一发展路线在外交上表现为经济外交与追随外交。

1953年，为了改善与欧美以及东南亚国家之间的关系，日本恢复了留学生招收，开始了与部分国家在教育研究领域的双边交流。1954年，在美国的授意下，日本加入了旨在遏制社会主义阵营向南亚和东南亚扩张的科伦坡计划。通过向该计划提供技术援助，“日本的援助国身份首次得到国际社会正式承认，国际地位得到显著提高”。1955年，日本经济进入以石油化工为中心的经济起飞期，同期美国出于经济原因提出援助负担分担要求。

为了加强与美国以及能源国之间的关系，日本先后展开了中近东·非洲技术援助计划、中南美技术援助计划、东北亚技术援助计划和日美合同第三国技术援助计划。1960-1970年间，日本还加入了联合国教科文组织开展的旨在普及亚洲免费义务教育的卡拉奇计划。技术援助，或者说对外教育援助是日本在这一时期的主要教育外交活动。“日本政府没有明显的文化传播意图”，也未设立系统的组织机构。作为经济外交与追随外交的附属品，对外教育援助活动主要散见于贸易工业部门开展的对外援助计划中。

2.较为独立的外交领域（20世纪70-80年代）

经历了20世纪60年代的繁荣，日本在20世纪70年代迎来了两次尼克松冲击、石油危机以及国际范围内的反日情绪。尼克松冲击使日本认识到日美之间有着无法处理的认识差距，有必要通过民间交流方式加深国民之间的相互理解。石油危机敦促日本在巩固日美关系的同时开展多元外交。国际范围内的反日情绪促使日本在经济外交的基础上加强与贸易伙伴国特别是与东南亚贸易伙伴国在社会和文化上的交流。1970年，日本对外经济援助审议会向日本政府提出扩大技术援助的政策建议，并在其后的《关于扩充强化对发展中国家技术援助的策略》中指出，“日本‘在未来要更加积极地展开在教育、文化、医疗等领域的援助’，基于我国从明治维新以来积累的经验，作为发展中国家建设基础的教育领域应该是最优先资助领域”。

1971年，日本文部省（现为文部科学省）设立了亚洲教育援助协议会以推动教育援助的政策讨论。1972年，日本政府出资100亿日元设立国际交流基金以促进文化和教育国际交流。1974年，日本政府成立国际协力机构以统合对外经济和技术援助。在这些举措的带动下，日本教育外交在资金和内容上得到进一步丰富，日本与各国的关系也因教育外交的发展而得到一定程度的改善。

在1979年日本首相大平正芳提出的“综合安全保障战略”中，教育领域与经济、文化、安全等领域并列为日本外交应该发挥积极作用的领域。教育外交逐渐由经济外交与追随外交的附属品演变成较为独立的外交领域。进入20世纪80年代，日本经济实力进一步增强，日本国家发展目标由“经济大国”转变为“政治大国”。为了树立“政治大国”形象，日本十分重视在文化教育领域的国际贡献，提出建立“文化国家”和“国际国家”。日本教育外交的目标也逐渐转变为：向全球推介日本文化，提高日本在国际事务中的参与度。

3.提高国家软实力的工具（20世纪90年代以后）

20世纪90年代以来，日本国内外环境出现深刻变化。首先，泡沫经济崩溃后日本经济长期低迷甚至停滞的状态导致日本国际影响力大幅下降。其次，冷战后国际国内形势的变革促使日本民族主义情绪抬头，政府右倾化严重，与周边国家关系紧张。最后，全球化、信息化和民主化浪潮推动软实力和公共外交概念的兴起，各国纷纷大力发展文化教育交流活动以提高自身国际影响力。

日本仍然追求成为“政治大国”，硬实力的下滑以及来自新兴国家的竞争使该目标的实现变得十分困难。在此情境下，日本加大了软实力建设工作，希望用软实力来弥补硬实力的不足，而国际教育交流活动恰恰是彰显日本软实力的重要工具。在过去20年间，日本政府从资金、政策和组织层面对传统教育外交活动进行了调整与升级。通过将国际交流基金和国际协力机构改为独立法人机构、修订《官方发展援助大纲》、出台“30万人留学生计划”、建立宣传文化交流部等一系列措施，日本教育外交与日本国家战略结合得更加紧密。

此外，日本政府还不断拓展教育外交的范畴。从20世纪90年代初开始，日本政府加大了国内教育的国际化内容，希望借此把“日本国内教育导向有利于国际接触、交流和增进相互理解的轨道，并把向世界介绍、传播和推广日本文化作为教育要达到的重要目标”。近年来，日本政府还提出了《全球化人才培养战略》、“超级全球化高中项目”和“顶级全球化大学项目”来助推日本软实力的提升。2008年，日本综合科学技术会议发布了首个科技外交战略《强化科学技术外交》。在该战略的指导下，教育领域的国际科技合作也被纳入外交的范畴中。2015年，日本政府还提出了“教育出口计划”，希望通过出口教育软硬件设施与各国建立稳固的互信互助关系。

二、日本教育外交的内涵

1.以ODA为中心，不断扩展教育外交活动内容

日本政府以ODA款项为基础开展了大量教育外交活动。这些活动虽略有重合，但可大致分成四类：第一，日语教育与日本研究活动：通过提供资金、设备、教材、专家等方式推动日语教育和日本研究在海外的发展。日语教育与日本研究活动是日本政府近年来力推的教育外交活动。截至2009年，全球日语学习者规模已超365万人，日本政府计划在2020年将该数字提升为500万人；第二，留学生教育活动：通过提供奖学金、加大宣传力度、推进大学国际化、提供就业援助等方式吸引海外学生留学日本。留学生教育活动是日本政府最重要的教育外交活动之一。

截至2015年，在日留学生人数已达20万余人，日本政府计划在2020年将该数字提升到30万人；第三，对外教育援助活动：通过无偿赠予和技术援助向发展中国家提供教育软硬件支持，包括研修人员接收、专家派遣、教育政策制定、教师培训、校舍修建等。对外教育援助活动是日本政府最早开展的也是最重要的教育外交活动之一。2015年，日本对外教育援助总额为7.9亿美元，占对外援助总额的4.9%；第四，青年人交流计划：通过出资等方式加强日本青年与各国青年之间的交流，如“JET项目”“21世纪东亚青少年大交流计划”等。

随着软实力概念的兴起和经济全球化的发展，日本政府扩展出新的教育外交活动：第一，教育国际化活动：通过强化外语教学，推动留学生派出，加大国际理解教育、国际协调精神教育等措施提高日本国内教育的国际化程度；第二，国际科技合作活动：通过解决全球性问题、强化与伙伴关系国和新兴国家的合作、提高科技界的外交参与度等方式促进科技与外交的共同发展。第三，教育出口活动：通过向新兴国家出口教育机制、教材和器械来培养亲日人士，促进日本教育机构的国际化以及日本经济的发展。

2.以外务省和文部科学省为主导，鼓励社会各界参与

日本政府已经形成了一套全方位教育外交实施体制（见图1）。在该体制下，内阁作为最高指导机构负责宏观战略的制定工作。外务省和文部科学省作为核心管理机构负责教育外交活动的推动和实施工作。政府其他部门作为参与机构负责与外务省和文部科学省合作交叉业务。

社会各界作为参与分子负责向政府部门提供资金、智力和人力支持。以“JET项目”和对外教育援助活动为例，“JET项目”的最高指导机构是内阁设置的国际文化交流推进会议。在该会议的领导下，外务省、文部科学省和地方政府共同管理“JET项目”。外务省负责对外宣传以及外国青年面试，文部科学省负责教学安排，地方政府负责经费拨发。对外教育援助活动的最高指导机构是内阁设置的海外经济协力会议。

在该会议的领导下，外务省及其下设的国际协力组织负责对外教育援助活动的政策规划和立案执行工作。文部科学省负责知识提供、研修生接收、专家派遣等工作。其他政府各部与外务省和文部科学省相互协调展开本部门相关对外人力资源培训工作，如公务员研修访问、专业人士培训等。社会各界（民众、NGO、企业、大学等）通过捐赠，参与海外志愿者活动，参与政府咨询会议，参与草根层面技术援助、产品技术提供、参与科技合作等方式展开与政府部门之间的通力合作。

3.以亚非为工作重点，兼顾其他地区

日本政府一直将亚洲特别是东亚作为其教育外交的重点实施区域。在20世纪60-90年代间，日本政府出台了“面向21世纪的友情计划”“和平友好交流计划”“东亚人才培养与强化交流计划”等多个针对亚洲的教育文化交流政策。在教育外交的重要资金来源技术援助资金中，亚洲所占份额始终居于首位。在20世纪60年代中后期，亚洲技术援助资金一度超过技术援助总额的50%，其后虽逐渐下降，但基本维持在30%上下（见图2）。非洲是新兴的教育外交重点区域。

作为日本加入联合国安理会常任理事会的票仓，非洲自20世纪90年代以来倍受日本政府重视。20世纪90年代末，日本政府一度做出将对外援助重点分阶段从亚洲转移到非洲的判断。进入21世纪，出于对非洲资源和市场的追求以及中非关系和中国对非援助所带来的压力，日本政府更加重视在非洲的教育外交活动。2002年，日本对非教育援助资金占其对外教育援助总额的40%。2008年，日本政府做出5年内在非洲修建1000所农村小学的承诺。从技术援助资金来看，2000-2015年间，日本对非技术援助资金基本保持上升状态（见图2）。

除了上述两大重点区域，拉丁美洲、中东、大洋洲岛屿国、东欧和中亚也在日本教育外交版图上占有一席之地。拉丁美洲居住着大量日本移民，同时也是日本重要的市场和资源所在地。中东是日本的能源命脉，同时也是连接日本与欧洲的重要飞行通道。大洋洲岛屿国地处海上交通要道，并且拥有丰富的渔业资源。东欧和中亚具备地缘政治重要性，并且可以满足日本能源产地多元化需求。从技术援助资金来看，2000-2015年间，上述地区所得技术援助资金仅次于亚洲和非洲。

4.注重与国际组织合作

与国际组织的合作是日本政府开展多边教育外交的主要手段，既扩大了日本教育外交的覆盖面，又加强了日本与国际组织的关系。目前，日本政府与国际组织的合作方式大体分成三类：第一，成为会员：日本目前是联合国教科文组织、联合国儿童基金会、亚太大学交流会、国际学术联盟、全球教育合作伙伴关系、东南亚教育部长组织等教育相关国际组织的成员国和观察员国。作为多个组织的执行委员会成员，日本直接参与了这些组织的管理和运营工作；第二，提供技术和资金支持：技术支持主要体现在向国际组织的教育项目提供专家派遣和研修生培训服务。

资金支持主要体现在向国际组织缴纳会费、为国际组织的教育项目捐款、在国际组织内设立教育奖金或信托基金、为国际组织提供基础设施服务。以日本与联合国教科文组织的合作为例，日本是教科文组织的主要会费缴纳国。为了支持教科文组织的教育发展事业，日本不仅向教科文组织的诸多项目提供捐款还在教科文组织内部设立“人力资源开发信托基金”“亚太区域教育援助信托基金”“ESD全球行动项目信托基金”等教育信托基金。此外，日本还为联合国大学和联合国教科文组织亚洲文化中心提供基础设施以及日常运营帮助；第三，举办/参与国际会议：举办、参与国际会议，在国际会议中发表政策宣言是日本教育外交活动的重要内容。

以日本政府与联合国、非洲联盟共同举办的“非洲发展国际会议”为例，该会议在2003-2016年间举办了6次，已经成为日本开展对非外交和传播日本援助理念的重要平台。截至目前，日本政府已经在国际会议上发表了“BEGIN计划”、《2011-2015日本教育援助政策》等多个教育战略。

三、日本教育外交的特点

1.高度的战略性

日本教育外交具备高度的战略性，这种战略性体现在：第一，全局性思考：日本的教育外交活动往往服务于多个政策目标。日语教育与日本研究活动在传播日本形象的同时，是提高日本产业特别是文化产业国际竞争力和附加值的重要手段。留学生教育活动在宣传日本魅力、培养亲日人士的同时，服务于获取经济发展所需高层次人才、提高日本科技及产业国际竞争力、应对少子化和老龄化所带来的社会问题等经济社会发展目标。对外教育援助活动在增加日本国际影响力的同时，服务于维护国家安全、促进经济繁荣、改善国际政治环境等政治经济目标。

教育国际化与科技外交活动在提升国家软实力的同时，增强国家经济竞争力。教育出口在构建友好关系的同时，促进日本相关企业的海外进军；第二，活动策略与政策目标的一致性：日本的教育外交活动策略往往与国家政策目标紧密结合。以对外教育援助活动和留学生教育活动为例，为了谋求日本的国际影响力，日本政府在实施对外教育援助活动中坚持“看得见的外交”原则，注重草根层面的交流，注重志愿者、NGO和NPO的作用，注重日本教育援助理念的宣传和实践，注重对非洲及亚洲等重点区域的援助。

为了实现日本的经济和能源安全战略，日本政府在留学生教育活动中将东南亚、俄罗斯、独联体、非洲、中东、西南亚、东亚、南美等区域设为重点留学生招收区域，工学、医学、法学和农学设为重点留学生招收领域。日本设为重点区域的国家大部分是GDP增长率较高的新兴市场国家，且拥有丰富的自然资源。日本设为重点领域的学科既是日本具有较强实力的学科也是可以从中获得额外收益的学科。工学、法学、医学的留学生招收能够为日本企业的海外进军创造良好的人才环境和法律环境，农学的留学生招收与日本的粮食问题相联。

2.较强的连贯性

日本教育外交具备较强的连贯性。首先，日本很多教育外交实施机构和项目都很长寿，如日本国际交流基金组织、日本国际协力组织、日本学生支援机构、“JET项目”、“青年之船项目”、“国费留学生项目”等。这些机构和项目从实施至今，虽经各种调整与优化，但从未间断，为日本教育外交战略的实施提供了稳定性和连续性保障。其次，日本政府非常重视教育外交活动的调研和数据统计工作。

日本国际交流基金组织每隔一段时间就会对海外日语教育和日本研究的发展情况进行摸底调查。日本学生支援机构定期会对日本学生赴海外留学情况、海外学生赴日本留学情况、就业情况、生活情况、学位授予情况、留学动机、达成感等进行调查。日本国际协力组织和日本内阁也经常对其实施的教育援助项目和青年交流项目进行效果测评等。通过对调查结果的统计分析，日本政府可以及时根据实地情况进行相应政策调整从而提高政府政策的有效性和可持续性。

并且，由于各方面调查数据在相应政府和民间机构的网站上可以查到，日本民众和学者能够对政府政策实施有效监督与评议。最后，日本政府非常注重后续工作。以留学生教育活动和青年人交流计划为例，为了使归国人员更好地成为日本与各国之间的友谊桥梁，日本政府成立了归国人员组织。该组织通过定期活动和发行刊物等方式加强归国人员之间的交流，促使他们能够在母国发挥更积极的社会作用。另外，为了加深归国人员与日本之间的感情，日本政府还邀请归国人员访日。在访日期间，归国人员有机会视察日本社会的新变化，与外务省官员和相关人士进行会晤，就所从事的活动进行交流讨论，为日本社会和经济的发展献力献策等。

【注】文章原载于《国家教育行政学院学报》2018年第9期。为方便手机阅读，注释及参考文献从略。

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责编：李静

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