审议通过和审议原则通过的区别（试论审议意见的性质）

审议意见是地方人大常委会的办事机构在工作实践中逐步发展起来的一种书面文书形式,主要是向"一府两院"转交人大常委会组成人员审议“一府两院”工作报告时所提建议、批评和意见。由于现行法律、法规和人大制度对此规定要求并不统一,加之认识和理解上的分歧，时下，对审议意见的含义、性质、地位、作用和在实际工作中的运用还有混淆不清，做法不尽一致的情况，影响和制约了审议意见在人大审议监督中的效能。对此,笔者认为，很有必要对"审议意见"的含义、性质、地位及其作用加以阐述。

一、审议意见的含义

人大审议意见是人大常委会组成人员审议“一府两院”工作报告和开展视察调研、执法检查报告形成的综合意见，是人大常委会监督的基本形式，作为一种独立的法律形态写入监督法，具有很强的监督属性。它是指各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督，审议其工作报告时，用于表达常委会组成人员的意志，评价并督促“一府两院”改进工作，促进其依法行政、公正司法的一种书面建议、批评和意见。

二、审议意见的性质

　从本质上讲，审议意见是常委会组成人员集体意志的反映，与个人意见或代表的建议、批评和意见有质的区别。从提出主体看，审议意见是由个人提出来，按照民主集中制原则，遵循一定程序，经过汇总、集中、有的采用常委会主任会议研究通过，有的采用常委会主任或副主任审定签发，有的要由常委会秘书长或办公室主任审定签发。做法虽然各异，但都经过一定程序，其主体已不再是个人，而是人大常委会这一整体。虽然监督法定位为常委会组成人员的审议意见，但这里的审议意见决非组成人员的个人意见，因为人大是集体有权，个人无权，议事决策都要通过会议，集体行使职权，个人不能单独履职行权，更不能直接处理问题。从形式看，审议意见是反映常委会组成人员集体意志的载体，而不是少数或个别组成人员个人意见的表达。从内容看，它是根据审议发言整理，涵盖了绝大多数组成人员的意见，能够代表常委会整体的意志，绝不是个人意见的罗列。

　　≡、审议意见的法律地位

监督法赋予人大常委会对本级“一府两院”的监督意见有两个载体，一个是必须“遵守执行”的决议或决定；一个是必须“研究处理”的审议意见。根据监督法和实践经验，常委会认为必要时，也可以对计划预算执行情况报告、执法检查报告、审计工作报告等作出决议决定。监督法中“审议意见研究处理情况或者执行决议情况”的措辞显示，对一个报告的监督意见，使用一个载体或两个载体均可。在程序上，既可以只确定审议意见，不作出决议或决定，也可以先确定审议意见，再作出决议或决定，还可以只作出决议或决定，不确定审议意见。审议意见属集体意见，但由于形成程序不够严格，内容并非都是具有普遍意义的重大事项，且法律对此尚没有明确规定，因而，其地位要低于人大常委会作出的决定、决议，高于常委会组成人员的个人意见。无论如何，人大审议意见在人大审议监督工作中的地位是法定的、刚性的，不可替代的，它是听审“一府两院”专项工作报告的结果反映和工作延续，是人大常委会监督的基本形式，其地位和作用不能小嘘。

四、审议意见的效力

法律效力是指法律规范的约束力和强制力。审议意见是否具有法律效力，要看审议意见是否具有法律规范的约束力和强制力。不言而喻，是法律就具有法律效力，不是法律就不具有法律效力。从人大监督工作的实践看，一个是“法律一样的效力”，这是严格意义上的法律效力。另一个是“法律赋予的效力”，这不是严格意义上的法律效力。审议意见如果等于或约等于法律就具有法律一样的效力，否则就不具有法律一样的效力。基于常委会监督工作的需要，必须赋予审议意见一定的效力。首先，审议意见的效力应当与它的性质和法律地位相适应。其次，审议意见的效力还应当与它的内容相适应。审议意见作为常委会的集体意见，“一府两院”必须予以重视，认真办理，积极组织落实，并向人大常委会说明理由，并经人大常委会的认可。这里需要说明的是，审议意见是人大常委会组成人员对“一府两院”工作报告进行审议形成的综合意见，是集体行使权力、议决事项的重要成果。第一，审议意见是有法律效力的。所谓法律效力，是指法律的约束力及其生效范围。法律效力的存在形态或载体就是法律的强制力或约束力，其实质是国家权力对一定合法利益和意志以及人们行为自由的承认、保护和限定。依此而言，审议意见是经过人大常委会会议，听取其组成人员的审议发言，集多数人的意见形成的，它是《监督法》规定的人大常委会监督“一府两院”改进工作的指向性文书和依据，旨在使人民的权利得到应有的享用和尊重，“一府两院”的义务得到应有的履行和遵从。第二，“一府两院”对审议意见必须依法研究处理。《监督法》对“一府两院”如何研究处理人大常委会组成人员提出的审议意见，既有程序性规定，又有强制性要求。“一府两院”对审议意见研究处理是否符合实情、是否尽职尽责，必须由人大常委会认定，这是法条规定明显的“暗含”；“一府两院”对审议意见该作为而不作为，人大常委会认为必要时可作出相关决议，强制其必须作为。法律没有给“一府两院”对审议意见任何随意处置权，这就是强制力和约束力。也就是说，审议意见一旦形成，相关的国家机关就必须办理落实，否则就将追究相关失职责任。

　　五、审议意见的作用

审议意见在使人大常委会对“一府两院”的监督经常化、制度化方面起到了积极的作用：（1）“一府两院”改进工作的重要依据或参考；（2）党委了解社情民意的重要依据或参考；（3)党委组织部门考核任用干部的重要依据或参考；（4）人大常委会向人大报告行使监督职权情况的重要依据；（5）人大常委会向人大代表通报行使监督职权的重要依据；（6）人大常委会向社会公开行使监督职权情况的重要依据。（7）有利于提高人大常委会审议质量，强化监督效能，督促“一府两院” 工作，推动地方经济社会发展，促进民主法制建设。

六、审议意见的形成

审议意见地方人大常委会在听取和审议有关国家机关工作报告或有关事项后形成的一种书面材料。审议意见是地方人大常委会为改变对某些审议的事项"议而无决"和"议过就了"的状况，提高审议的质量和效能，完善审议机制采取的 一项措施。审议意见是决议、决定的一种补充方式，它是把在会议中形成又不宜作出决议、决定的审议意见，以书面的形式送达有关国家机关，限期答复或办理的一种措施。实践中审议意见的形成一般通过两种途径:一种是根据会议议题，在广泛开展视察、调查和检查的基础上形成的审议意见。一种是在会议审议的有关部门工作报告或有关工作时形成的审议意见。在会议上讨论形成的审议意见在程序和处理方式上主要有三种:一种是在常委会会议中常委会组成人员提出的审议意见，先由有关专门委员会或常委会办事机构根据会议记录整理，再经主任会议审定，交常委会主任或分管的常委会副主任签发，然后以常委会函件的形式送交有关国家机关办理。第二种是在常委会组成人员审议后，有关专门委员会将其意见及时汇总，形成审议意见草案。会议对审议意见草案再经审议后，由全体会议表决通过，形成常委会正式审议意见，以常委会会议文件的形式送交有关国家机关限期办理或答复，并由人大常委会办事机构进行催办。第三种是在会议讨论审议后，形成常委会会议纪要，以文件的形式转交有关机关办理。在人大常委会会议上形成的审议意见，有时要制作《审议意见书》。《审议意见书》是一些地方人大常委会的一种专用文书。《审议意见书》的内容必须是人大常委会按照法定的程序，形成的集体意见。其对象和内容必须明确具体，对承办单位的办理有明确具体的要求。《审议意见书》一般配有专用的公文标头，并标有文号，由人大常委会主任签发。

七、审议意见的处理

根据监督法规定和人大相关制度要求，人大常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级“一府两院”研究处理;“一府两院”应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或人大常委会有关工作机构征求意见后，向人大常委会提出书面报告。这里首先应当明确的是“研究处理”不等于只是简单地研究，作出解释，“一纸答复”了事。对于常委会组成人员形成共识有价值、有针对性的审议意见，和对经过主任会议审定上升为人大常委会权力机关的审议意见，特别是工作中需要整改落实的审议意见，“一府两院”不仅要认真研究处理，而且要强化工作措施，具体落实办理。针对其工作中存在问题提出的审议意见，“一府两院”及其有关部门必须制定整改方案，逐一落实办理，并在六十个工作日内对问题整改作出回应，书面向同级人大常委会报告，印发常委会组成人员。必要时，可通过主任会议听取、常委会“回审”票决测评等方式加大审议意见督办力度，办理结果向本级人大代表通报并向社会公布。

作者：张天科

编辑：李朋

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主编：姚启明