改革开放有没有专门立法（改革开放40年亲历者讲述立法故事）

●十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

●十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇

●全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生

●十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生

截至今年11月，我国已有一部宪法，现行有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部

今年是改革开放40周年。40年来，在党的领导下，我国沿着“一体两翼”的正确道路砥砺前行——“一体”就是建设中国特色社会主义，“两翼”就是“改革开放”（动力）和“民主法治”（保障），二者相伴而行，相辅相成，相得益彰。

立法是依法治国的前提。短短40年，我国立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我国已有一部宪法（包括五个宪法修正案），现行有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部，中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。

日前，十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇、十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生、十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳、全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生等4位改革开放重要过程的亲历者，在人民大会堂分享了他们的立法故事。

●十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳

突破“民告官” 从2000余干部辞职说起

立法与改革，是改革开放40年来立法工作当中的一条主线。乔晓阳提出，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，追求的是稳定性。所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变。所以改革的特点是“变”。过去40年，立法和改革的关系经历了“先改革后立法”、“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。

改革开放初期立法要“既好看又好吃”

“既好看又好吃”，是乔晓阳对改革开放初期立法目标的归纳总结。

他解释说，“好看”，就是这部法律在肯定现成经验的同时，还要体现改革方向，要有时代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的规定落到实处，不能不顾实际迁就形式和理论上的完美。总而言之，立法要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。

乔晓阳以《行政诉讼法》举例说，这部法律是在改革开放早期的1989年制定的，刚出台时，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权才可以告。但乔晓阳认为，当时能够突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”体现在哪里？乔晓阳举了一个典型的例子。1983年，全国人大常委会在制定《海上交通安全法》时，拟明确受处罚的当事人可以起诉交通部门。“要让交通部门当被告，那可翻天了，要几位委员长出来谈话，做交通部门领导的工作，还做不通，反映当时人们对‘民告官’很抵触、很不习惯。”

乔晓阳介绍，全国人大常委会法工委的立法大事记记录，因为《行政诉讼法》的制定，某市有2000多名乡镇干部集体辞职，“说没法干了，过去无法我有法，现在有法我没办法了”，这是当时的历史条件。

立法决策要引领和推动改革决策

“如果把现在的法律汇编和上世纪八九十年代的法律汇编比较一下，那分量是大不一样了，现在是更厚了、更重了。”乔晓阳说，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我国经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，立法的内容越来越具体，也越来越全面。

“法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？就是几乎每一项重大改革都涉及与现行法律规定的关系。”乔晓阳举例称，2013年十八届三中全会决定推出一系列改革举措，经法工委研究梳理，改革领域涉及现行法律139件，需要制定修改和废止立法项目76件。

同样是在十八届三中全会上，指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”

乔晓阳说，这段话虽然是针对实施改革措施讲的，同时也是对立法工作提出的要求，对于处理好立法与改革关系具有重要指导意义。在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系又有了新的时代特点，就是立法要发挥引领和推动作用。

要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法要适应改革需要，服务于改革。

乔晓阳列举了十二届全国人大及其常委会的几种做法。第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革需要。第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务。第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。第四，立法要为改革决策预留空间。

●十届全国人大法律委员会主任委员杨景宇

“文革”后法制开局：3个多月制定7部法律

40年前，党的十一届三中全会开启了改革开放新时期。十一届三中全会提出，为保障人民民主，必须加强社会主义法制，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”。

杨景宇介绍，按照全会要求，五届全国人大常委会第六次会议同意中共中央意见，采取了一项重大的组织措施，就是决定设立法制委员会，协助常委会加强法制工作。当时的法制委员会由80人组成，彭真任主任，是一个具有代表性和权威性的立法工作机构，规模之大、规格之高前所未有。

随后我国加快立法，3个多月里制定了7部法律。

确定虚实结合的工作作风

“法委成立后，干什么？怎么干？”杨景宇回忆，“怎么干？”最初遇到两个问题：它是虚的（安排性的）还是实的（真抓实干）？法委先务虚再务实，还是加快立法步伐？

就第一个问题，彭真找了华国锋、邓小平、叶剑英请示如何工作。华国锋说：是实的嘛！邓小平说：当然是实的，你要找什么人就找什么人，要找哪个部门就找哪个部门。叶剑英说：法制工作就委托你来管，你认为该怎么办就怎么办。

就第二个问题，在一次法委全体会议上，有的委员建议法委先要务虚，先把大是大非搞清楚，才好务实。杨景宇解释，当时实际上牵涉到如何总结“文革”教训，如何评价毛泽东和毛泽东思想。会上，有委员不赞成这种意见，反问：法委是不是清谈的“茶馆”？就此，彭真明确提出：现在立法任务紧迫，我们还是赶快把工作抓起来，在制定法律过程中总结经验教训。

明确这两个问题的同时，法委一成立，彭真当即委托王汉斌抓紧调干部，组织“苦力”工作班子。

恢复受破坏的人民代表大会制度

“干什么？开始考虑要搞的法律比较多。”杨景宇回忆，当时，彭真主持研究，确定还是先抓条件比较成熟的、急需的七部法律，其中国家机构的基本法律有四部，即：选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法。

这四部法律都是以1954年人民代表大会制度正式建立时制定的原有法律为基础，总结20多年来正反两方面的经验，根据党的十一届三中全会精神，着眼恢复受到“文革”严重破坏的人民代表大会制度并适应新形势、新要求对其加以完善，而重新修订的。

第五和第六部法律，是刑法和刑事诉讼法。杨景宇介绍，这是两部法典化的基本法律，起草工作原来就有一定的基础。刑法草案1957年就有了第22稿，并曾提交一届全国人大第四次会议征求意见并授权全国人大常委会审议修改；1963年又有了第33稿，曾经中央书记处、政治局常委和毛主席原则审阅过。当时提出的刑法草案就是以第33稿为基础，总结实践经验，根据新情况、新问题而拟订的。

开启现代化企业制度

第七部法律，是中外合资经营企业法。“这是第一部对外开放的法律，旨在引进外国资金、先进技术和先进管理经验。”杨景宇说，起草这部法律时，我国没有实践经验。怎么办？一是打破传统观念束缚，整理了一份《列宁关于用租让制利用外资的一些论述》。二是借鉴国外成功经验，整理了《一些国家和地区办合资企业的规定》等十几份资料。三是规定得原则一些，不宜过细，只有15条。

杨景宇介绍，这部法律可以说具有破冰意义，引进市场法则，规定合资双方的权利和义务由协议、合同、章程规定。同时开启现代化企业制度，规定合资企业的形式是有限责任公司，设立董事会决定重大问题等。

●全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生

6部法律助推计划经济转向市场经济

“十一届三中全会以后，我们党从计划经济走向市场经济有一张路线图。”张春生说，这个路线图是实践探索的结果，与6部法律关系密切。

合资经营企业法：成为对外开放宣言 中外合资经营企业法于1979年制定，给人印象是对外开放，利用外资，一共15个条文。张春生介绍，当时邓小平接见日本一个代表团，对方说这是一个宣言式的法律，邓小平说不错，是我们对外开放政策的一个宣言。 “现在回想，这15个条文是开放同时启动了改革，一是启动了保护私有资产的先河，二是在总的计划经济体制内开辟了一块市场。”张春生说。

1979年7月制定《合资法》后，同年8月，法制委员会听取实施情况汇报，并研究配套法律。《合资法》规定，可以用专利、商标投资，商标法、专利法这两个法律势必列入议程。

商标法的制定相对容易，主要争论是规定企业自愿注册还是强制注册。最终，习仲勋主持法委会议确定了自愿注册的原则。1982年8月23日，商标法在常委会获得通过。

专利法的制定，则迈过了三个门槛。第一个门槛，是中国要不要实行专利制度，有大争论。张春生说，当时工业主管部门、国家经委的一部分同志反对，理由是用外国技术不花钱，也可以“一家花钱引进，百家使用”；科技界和科技主管部门的部分同志坚持要制定。最后，中央和国务院领导倾向于制定，专利法列入议程。

第二个门槛，是规定几种专利。张春生回顾，专利局倾向于搞三种，有的同志倾向于搞一种，怕“大的抓不住，小的特别繁琐”，最后国务院决定搞三种专利。

第三个门槛，1984年年三十前一天下午，有同志提出，草案的结构照抄了台湾的专利法，用起来也不方便。当时专利法已经经过常委会会议审议，经过几次修改，要提交表决了，法律委员会主任彭冲决定修改。于是，春节三天假期，张春生把一条条剪出来的条文重新组合，把三种专利合并在一起写，减少了几十个条文。最终，这个方案获得通过。

合同法：为加入世贸组织铺平道路

经济合同法“是计划经济的母体之中生下来一个市场主体的婴儿”，张春生说，当时合同要遵守计划，计划改变可以看成不可抗力，合同也要随之改变，“某种程度上可以说，1981年的《合同法》是实现计划的一个手段”。《涉外经济合同法》的亮点是和国际接轨，张春生说，这给我们后来加入世贸组织铺平了道路。

而民法通则改变了由计划体制包揽一切的局面。张春生介绍，从1979年到1986年，民法通则争论了7年。1979年10月2日，民法小组成立，两年多后写出了民法典第二稿。“但是这个稿不能实施，改革刚开始，经济方面许多制度尚难定型，500多个条文许多沿袭了国外规定。”张春生回忆。1982年5月，法委主任习仲勋主持会议，决定民法小组就此解散，此后“改批发为零售”，一个一个起草民法单行法。

对于1988年的宪法修正案，张春生回忆，根据1987年党的十三大精神，党内最高领导人提出来立法要为改革服务，改革也要遵守宪法法律，请全国人大考虑修改宪法问题。

人大经过研究，最初考虑改七条，最后经过反复研究改了两条。一条以宪法的制度肯定了私营经济的合法化，另一条允许土地使用权有偿转让。

“前者从宪法上肯定了私营经济的合法地位，后来两次宪法修正案又进一步作了完善，这实际上是增加了一个重要市场主体。因为市场经济是交易经济，不能国家自己和自己做交易，势必要引出私营企业来。”张春生说，第二条土地使用权原来是不能转让的，现在土地使用权变成了一个“大商品”，可以转让。

●十一届全国人大法律委员会主任委员胡康生

制定物权法 请反对者当面提意见

自1985年调入全国人大常委会法工委民法室，到2013年从全国人大法律委员会退休，胡康生参加了民法通则、行政诉讼法、物权法、刑事诉讼法、刑法等几部支撑形成中国特色社会主义法律体系的基本法律的起草和审议。

其中，物权法的制定创造了请对法律草案提出反对意见的同志当面听取意见、审议次数最多、中央政治局带头组织集体学习等中国立法史上的多个“第一”。

“平等保护物权原则”引争论

制定中国特色物权法是一项重大改革。胡康生说，物权是法律语言，用大白话说就是财产权。1986年制定民法通则时想用物权概念，考虑到大家都不熟悉这个概念，就用了更通俗的表达方式，“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”。从1986年到2007年，经过20年改革开放，大家的法治观念提升，改用物权的法律语言顺理成章。

物权包括所有权，派生用益物权、担保物权，物指有形物，有形物包括不动产、动产，由物权法调整。另外，无形物，指知识产权、专利、商标、著作权等智力成果，由相关知识产权方面法律调整。

改革催生物权法的出台，却引起了一场因制定中国特色物权法与坚持改革的一场大争论。

“为什么说是一场重大改革，因为制定这部法律引起了很大争论，尤其是关于平等保护物权的法治原则”，胡康生解释，即对国家、集体和个人的物权是否应该平等保护，引起重大分歧，有“违宪说”、“非法财产合法说”、“合法财产非法说”、“抄袭西方物权说”等。

因为这场大争论，这部法律从2002年12月九届全国人大常委会对民法草案初次审议（物权为其中一篇），到2007年3月提交十届全国人大五次会议审议通过，共经8次审议，审议次数之多在立法史上是第一次，是科学立法民主立法的一个典范。

将反对者意见作为社会意见的一部分

关于平等保护物权的争议中，以“违宪说”为最。胡康生介绍，北大教授巩献田等联名上书，在2005年8月致信时任全国人大常委会委员长吴邦国等中央领导同志，称“平等保护违宪”。当时吴邦国批示，请他专门听取巩献田教授的意见，作为座谈征求社会意见的一部分。

2005年9月13日，胡康生约请巩献田教授到法工委，直接听取反对意见。

听了巩献田的意见，结合上书提出的意见，胡康生认为，所谓“违宪说”，主要理由有三：一是以“平等保护”的原则否定宪法“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”的原则；二是法律上保护所有主体的物权，实际上可能只是保护极少数人的物权，认为只有强调保护国家和集体的财产权，私人财产权才能得到可靠的保护；三是背离社会主义原则，平等保护，没有维护社会主义公有制为主体的基本经济制度。

事后巩献田表示，国家立法机关的领导同志们如此重视和听取一个普通党员和一般公民的反对意见，这本身就是我国政治生活中的一个很大的进步，他为此感到高兴和欣慰。

对于巩献田的意见，吴邦国高度重视。胡康生回忆，吴邦国一再强调，对国家的、集体的、私人的物权和其他权利人的物权实行平等保护，是宪法规定的原则，必须正确理解宪法确定的基本经济制度，准确把握宪法遵循的原则。

吴邦国还指出，我国实行社会主义市场经济，而公平竞争、平等保护、优胜劣汰是市场经济的基本法则，在市场经济条件下，各种市场主体都是平等的，享有平等的地位和权利，遵循相同的规则，承担相同的民事责任。

A06-A07版采写 新京报记者 沙雪良 A06-A07版摄影/张绵绵

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