第三轮土地承包会打乱重新分配吗（第三轮土地承包不能回避的难题）

农村土地确权过程中，不少人解读土地确权为第三轮土地承包开始；根据《民法典》《农村土地承包法》规定，第三轮土地承包期限，自第二轮承包期限届满时始。农村土地确权工作意义重大，一方面，土地确权可以摸清农村集体经济组织的资产状况；另一方面，土地确权可以为农村集体经济组织特别法人设立提供登记条件。

土地确权不是第三轮土地承包开始

我国多数农用地被承包合同确认，并登记在乡镇人民政府保存的《农业承包合同归户表》中，农用地的所有权、数量明确。我国农业用地的面积多数为人工测量，承包时甚至由承包人参与估算，承包合同中记载的面积与实际面积出入较大，如，南京江宁区某一承包经营户承包合同记载的面积，与有资质的勘探测量机构测量面积相差接近1/3。

土地所有权明确，面积模糊，一方面，面积模糊不符合不动产登记规则；另一方面，面积模糊还可能影响我国粮食亩产量的统计。2017年《民法总则》规定了农村集体经济组织特别法人，特别法人的财产登记需要以第三方评估机构的数据为准。农村土地确权与第三轮土地承包的关系可能并不密切，而可能与国家普遍设立农村集体经济组织法人存在着关联性。

认为家庭承包责任制可以致富的原因在于，没有正确认识到粮食安全的要义；世界粮农组织对粮食安全的定义关键点在于，任何人在任何时候能够买得起安全的食品。粮食不能炒作、与人民群众生活密切相关的食品也不能炒作，如，猪肉等；国家严厉查处倒卖粮食的行为，一方面，国家稳定粮食等价格是民生，或者公共利益的需要；另一方面，粮食等重要农产品实际上实行政府定价，或者指导价。

我们应当客观承认：到目前为止，家庭承包责任制并没有使大多数农民致富；家庭承包责任制解放了农村劳动力，使得体力劳动价格下降；家庭承包责任制也使得农村新增人口长期处于无农用地可承包的现实。就家庭承包责任制的规模而言，大多数农民仅能维持温饱；家庭承包责任制与统一经营并不矛盾，关键在于由谁统一经营，由农村集体经济组织统一经营，还是有专业合作社统一经营，则关系到农村发展方向问题。

《宪法》《农村土地承包法》并不排除农业统一经营；法律上的统一经营是指农村集体经济组织的统一经营。《民法典》规定的农村合作经济法人能够评价为统一经营，以及各种农业专业合作社有取代农村集体经济组织的趋势，值得社会研究与关注。

以往民法理论研究对合作经济并不注重，多数人认为集体合作经济为普通的市场主体，但却忽略合作经济的内部关系。最近的理论成果表明，集体合作经济具有身份性，通常不接受成员以外的投资，其分配方式主要取决于劳动与交易量。农村土地统一经营需要注意合作经济的内部关系；专业合作社以资金投入为主要分配利润不是合作经济。

家庭承包责任制与统一经营并不矛盾，农民可以以土地流转的方式统一经营；农民承包经营权有期限的规定，因此此种合作经营是期限统一经营。农村集体经济组织有权通过特定的程序决议统一经营，如，三分之二以上的村民会议决定等，农村集体经济组织间仍可以合作统一经营。统一经营是规模农业的前提，既然规模农业能够节省生产成本，为什么不考虑统一经营呢？倘若以身份与劳动力、交易量确定利润分配，完全可以考虑统一经营，如，耕地补贴归成员所有，成员购买粮食等农产品价格与市场价不同等。

《农村土地承包法》第六十九条规定，确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定；该规定意味着，农村集体经济组织的成员身份不能以户口确定。计划经济时代，粮食等实行计划供应，大学等单位也需要农民迁出户口；市场经济年代，农民考上大学等不需要强制迁出户口。从总体上分析，能够“走出去”的农民，无论从知识结构，还是社交能力可能要强于一直务农的村民；国家与社会需要关注地方政府确定农民的身份问题。

便于农村工作推进不是确定农民身份考虑的内容，农民身份确定唯一考虑的要素应当是有利于农村工作的开展。农村集体经济内容广泛，且相互之间有补充，或者反哺作用，如，农业生产与农业供销、农业信用之间为互助关系等。农村集体经济组织成员身份倘若不改变，农村供销合作、信用合作始终为农村生产服务；相反，农村合作经济组织及成员可能忘记了身份关系，主动背离为农业、农村的发展宗旨，如，农村供销合作社的改制等。

从《户口登记条例》角度思考，农村集体经济组织成员的户口登记，由合作社指定专人，协助户口登记机关办理户口；农村村民未登记或者户口迁出不影响成员身份。如，农村村民出生日适逢第三轮承包开始日，未登记户口不分配承包责任地可能不适当；再如，农村村民因入学等需要将户口迁出适逢第三轮承包开始日，不分配承包责任地可能也不适当。多数农民将户口迁出可能还不富裕，相反，未迁出户口的农民可能已经是企业的高级管理人员，甚至是公职人员等；第三轮土地承包不能回避的难题为，农民身份的确认。

户口登记不是确认农民身份的根据

从《宪法》角度观察，农村集体经济组织有广泛的业务空间，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权；法律未禁止的行业，集体经济组织可以经营。多数人认为，农村集体经济组织仅能从事农业生产，农村集体经济组织与农民不能普遍致富。如，《宪法》第二十一条规定，国家鼓励和支持农村集体经济组织举办各种医疗卫生设施，需要注意的是，法律并不支持社会力量举办医疗机构，但现实是，民营医疗被社会资本所“垄断”。

从事农业生产的村民有一项特殊的权利，即，参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。其中，自留地和自留山与家庭副业和饲养自留畜存在着对应关系；没有自留地、自留山，农民仅能在承包地责任地上发展家庭副业和饲养自留畜。这种矛盾冲突已有案例出现，如，农民在他人果园放羊被毒死案等。

承包农业用地不能使农业普遍致富，允许农民以合作的方式在自留地、自留山经营家庭副业可能是致富的方式之一；考虑生态环境的需要，对农民拥有的自留地、自留山可以通过土地整理方式集中整治，集约使用，如，养猪、养鸡业完全可以由农村合作经济组织经营等。面临着难题可能是，社会资本早已在农民传统的家庭副业领域布局经营，如，“温氏”养殖等。

各级政府大力支持农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业，为农村、农业的发展方向。一方面，农村集体经济组织兴办企业，可以解决农民就近就业的问题，以企业收入反哺农业；另一方面，直接从事农业生产的人口减少，可以为规模农业经营，或者统一经营创造条件。家庭承包责任制对规模农业经营，或者统一经营并没有阻碍作用，因此不存在废与并的问题；合作经营农用地可以解决部分村民长期没有承包经营权的问题，如，农民的身份可以作为“股份”合作经营，死亡注销该股份，出生增加股份等。

应支持农村集体经济组织和农民从事开发经营

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