衡阳建市的全过程（衡阳建市的过程）

民国十七年一月武昌亚新地学社制 《 (衡州) 衡阳市街图》

■杨伟东

　　《衡阳市志》大事记载：“民国三十一年 (1942年) 1月1日，设衡阳市，属省辖，市长朱玖莹。辖8区、118保、1095甲，面积230平方公里，人口214659人。” 一元复始，万象更新。78年前的元旦,衡阳市诞生了。本文拟从民国城市的出现,衡阳为什么能够建市, 衡阳是如何建市,以及民国的几任衡阳市长四个方面, 对衡阳建市 “艰难困苦,玉汝于成”的前后经过作个简要回顾。

　　自秦始皇在全国范围实行郡县制以来, 我国一直是地域型政区的一统天下。古代中国虽然出现过大量城市，但这些城市从来没有从地域型政区中分离出来，而单独成为一种类型的政区。民国初年， 起源于清末的自治运动断而复续，成为城市型政区的萌芽。

　　辛亥革命后，江苏省参照清末旧制，在民国元年（1912年）将县治所在地的城厢，以及村庄屯集人口在5万以上的镇， 均称为市。 民国三年（1914年），袁世凯停办地方自治，江苏等省的市制停止施行。

　　北洋政府时期，管理国内大城市的是各种形式的市政管理机构， 也有少数是警察机构，它们实际上行使着行政机构的职能，也有着自己的管辖区域，但未能从地域型政区中分离出来，没有独立的行政单位与行政区划。

　　民国初期，广州与中国其他城市一样，也有因自治运动而产生的市政机构——市政公所，民国九年（1920年）后改称市政厅。这些市政机构负责处理城市的公用事务，但并非一级政权机构，管辖的范围也不是一级行政区域。民国九年（1920年）11月，以广州为中心的中华民国军政府任命陈炯明为广东省长，其时，崇尚孙中山先生《建国大纲》理念的陈炯明有锐意改革之心，欲使广州成为不受旧行政区划管辖的城市，因此委托孙中山长子孙科起草有关条例。正从美国学成回国的孙科不满于广州市政公所的职能只 限于拆墙修路，向省署建议改造市政。省政府遂命令孙科接管市政公所，并建议他另建新制，组织建设现代化市政系统，于是孙科穷一夜之功，撰成《广州市暂行条例》57条。2月中旬，省署公议通过此条例。这是我国首次以市为行政单位订立法规，超出了地方自治的范围。《广州市暂行条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。” 这条规定至关紧要，可视为宣告中国第一个城市型政区的诞生。

　　因为在中国历史上从来没有哪一个城市能成为与县平等的行政区域，广州市是第一个。民国十年（1925年）2月15日，依据《广州市暂行条例》成立广州市政厅，组成广州市政府，以孙科为首任广州市长。但当时以广州为中心的南方政府还不是全国性政府，所以广州市的政区模式不可能立即推行全国。

　　但是北洋政府显然注意到了广州市这种由“城乡合治”到“城乡分治”的变化，遂仿照其例，于同年7月3日颁布了《市自治制》。这是我国一部全国性的关于城市的法规，它首次把全国城市法定为两种：一种是特别市，地位相当于县；另一种为普通市，受县知事监督。

　　翌年，京都（今北京）与青岛两个特别市正式设立。随着特别市和省辖市数量的逐渐增加，为某个市单独立法的形式已经满足不了实际的需要，必须有部统一的市组织法。民国十七年（1928）5月, 国民党中央政治会议第139次会议讨论了由国民政府法制局起草的《市组织法》。

　　在审议过程中，特别市提出了意见。同年6月20日，国民党中央政治会议第145次会议通过《特别市组织法》与《市组织法》。《特别市组织法》共计7章、35条，规定特别市在行政体制上直辖于国民政府，不入省、县范围。

　　《市组织法》共计7章、42条。第一条规定市政府隶于省政府， 不入县政范围。第二条规定：凡人口满20万以上之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建市。根据这两条规定，民国十七年 （1928年）7月至十九年（1930年）5月前，先后有苏州、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、开封、郑州、成都、重庆、沈阳、梧州等成为省辖市。《特别市组织法》与《市组织法》公布施行后，引起各方批评。国民政府为此于民国十九年(1930年)5月20日将上述两法废止，另行制定新的《市组织法》并公布施行。新《市组织法》内容异常详尽, 凡15章、145条，对市的各方面均有规定。市的名称不再作“特别市”与“普通市”之区分，而于市之地位，则有“直隶于行政院”(院辖市)与“直属于省政府”(省辖市) 之区别。省辖市设立之条件，较以前的普通市略有变更，《市组织法》 第三条规定： “凡人民聚居地方，具有下列情形之一者设市，隶属于省政府：1.人口在30万以上者；2.人口在20万以上，其所收营业税、 牌照税、 土地税每年合计占该地总收入1/2以上者。”

　　设市标准较以前提高，引起一些省、市政府的非难，有的城市只 能以市政筹备处或市政委员会等形式进行过渡。从民国十九年 (1930年)5月至三十二年 (1943年)5月，批准设置的省辖市有汕头、北平、天津、福州、厦门、昆明、连云、桂林、贵阳、自贡、西安、长沙、衡阳、陕坝、开封等。衡阳与长沙一样赫然在列。

　　至此，在中国城市的群体中，增加了一个新的行政区域单位——衡阳市。市的设置，标志着湖南政区的发展进入一个新的阶段。今天湖南省的市辖县政区体制，其基础设置即可寻源于此。

　　（本文系衡阳市地方志编纂室提供）