金融监管的框架（地方金融监管架构的国际比较与启示）

按照第五次全国金融工作会议部署，我国建立完善了“一委一行两会 地方金融监管”的金融监管总体布局，为打赢防范重大金融风险攻坚战提供了坚实的组织机制保障。放眼国际，像我国这样中央金融监管部门统筹金融稳定、中央金融监管部门派出机构深入地方、地方政府又内设一套金融监管机构的模式并不多见。但是，从金融监管权责分配的角度看，对金融稳定的总体目标按照行政区划进行一定的职能分配在国际上也并不罕见。本文将按照这一视角对国际金融监管中承担地方金融监管职能的机构进行研究分析，总结提炼已有的实践经验，探索提出提升地方金融监管能力的方法。

地方（区域）政府内设、

业务相对独立是地方金融监管机构的基本特征

我国的地方金融监管机构是地方政府的内设机构，人事和财务属于地方政府管理，且独立于中央纵向金融监管部门，这也是地方金融监管机构区别于中央金融监管机构的一个重要特征。相比于机构内设带来的内生独立性（服务于地方政府的工作目标），地方金融监管部门的业务职能仍有很大一部分受中央监管部门的直接或间接的业务指导。同时，由于地方政府主要承担防范化解地方金融风险的属地责任，从实现金融稳定目标的角度看，地方金融监管的职能也只能相对独立于条线化的中央纵向金融监管部门。

因此，基于地方金融监管的行政内设和职能相对独立的属性，可对国际典型国家的地方金融监管组织特征进行重新概括和诠释，主要有无地方金融监管、有一定的地方金融监管和比较充分的地方金融监管三种模式。

英国模式

——以垂直监管覆盖地方金融活动

受地理辖区相对狭小和历史文化等因素影响，英国的金融监管是中央层面集中和统一的典型代表，无地方金融监管的职能设置。2008年国际金融危机以后，英国央行作为英国金融监管的核心主体，通过设立负责审慎监管的审慎监管局（PRA）和负责金融市场从业行为的金融行为监管局（FCA），监管银行、保险、证券等各类金融组织以及一系列具有科技属性的金融创新活动。这种模式下，金融监管架构的设置全部为中央金融监管部门，对地方金融活动的监管覆盖主要通过机构自身层级的延伸，在人、财、物等方面对地方政府具有显著的独立性，可以归纳为“以垂直监管覆盖地方金融活动的监管模式”。英国的地方行政机构无权干预金融监管，与英格兰银行也不存在直接的协作。

英国央行以轻度下沉和高度监管协调实现监管覆盖。在机构设置上，英国央行仅在12个地区设立了小型代表处，主要职能是收集信息、强化与当地金融机构的沟通，金融行为局（FCA）和审慎监管局（PRA）均未设置地方分支机构。在监管协同上，英国央行及内设监管机构主要通过“正式的、具有法律约束力的监管备忘录”来保障各机构间的明确职能范围，并成为日后职责划分的依据；同时，也基于协调机制实现金融监管信息双向共享和行动指导，使用一套金融监管信息系统满足不同监管机构的监管信息需求，补充机构设置上下沉不足的缺陷（见图1）。

图1 英国金融监管架构图

美国模式

——地方赋权较为充分但机构设置分散

美国的金融监管体制具有显著的分权特征

从行政机构上看，主要包括联邦金融监管机构、地方（州立）金融监管机构和行业协会，行政层级比较明确，几乎没有行政隶属关系。但是，从职能角度看，这些机构在职权上基本处于并行的状态，也几乎没有纵向的业务指导关系。各类监管机构针对不同金融机构开展监管工作，类似于分业监管的特征，但是又在金融业务实施功能监管，造成从机构监管上看有不少监管交叉、交集和互动协作。总体看，行政区划内的金融监管活动经常发生交叉，不同区划间的金融监管标准有时通过联邦层面的监管予以统一，有时相互借鉴，有时又体现出很大不同。这种模式可以归纳为“地方金融监管赋权充分且分散”的模式。考虑到美国作为地方行政立法权力较大且地域较广的联邦制国家，这种监管机制的设计与其他行政部门也有一些相似。

按照联邦与非联邦层区分，美国监管机构的设置详见表1。

表1 美国金融监管机构

数据来源：Who Regulates Whom? An Overview of the U.S. Financial Regulatory Framework.August 17, 2017-March 10, 2020.

美国的中央金融管理部门下沉半径较浅

联邦监管机构层面，美联储系统、证券交易委员会（SEC）、联邦存款保险公司（FDIC）在不同区域分别设立了8～12家分支机构，但只有FDIC进一步下沉设立了一级办事处。而财政部、货币监理署（OCC）、商品期货交易委员会（CFTC）等都仅在联邦层面才能行动。美国联邦层面对地方金融监管的指导协调主要通过法律规则的协调和委员会的投票机制来实现。其中，联邦层面的行业协会可以对各州立法和监管规则统一提供指导，提供“模板法律”，从而避免各州法律的差异过大带来监管效能降低以及金融机构合规成本增加；投票机制体现在联邦层面是成立了金融稳定监督委员会（FSOC），共有15名委员，包括来自于联邦各金融监管机构的10名具有投票权的委员和一些州的监管机构的5名不具有投票权的委员。

地方金融监管具有分业监管特征，核心区域监管影响力大

美国地方金融监管在职能和机构等方面均有较大的独立性，甚至在地方层面也体现出分业监管的特征，各州分别设立了针对银行、证券、保险等行业的金融管理部门，按照相应的立法权制定监管规则，对行政区划内的银行、保险等金融机构进行监督管理，包括批准注册、行为监管和消费者保护等。

美国核心区域的金融监管局相比其他区域具有更大的金融监管权力。比如，2011年纽约银行局和保险局合并成为纽约金融服务局，职能扩大到以维护金融稳定为目标的审慎监管和行为监管，实际上具备了类似于我国中央金融监管部门的分业机构监管职能，但从监管对象上，覆盖面又比条线化的金融监管机构更广。同时，纽约金融服务局在虚拟货币、科技金融、数据监管等前沿领域，经常率先出台监管制度，并被其他区域的监管机构借鉴。在执法实践中，纽约金融服务局对金融机构特别是境外金融机构的准入审批也常常成为其他州准入许可的先行条件。

地方金融监管体现了较强的政治属性

近年来，美国对世界各国发起的金融制裁频繁发生，既可能表现为经济制裁的一种高级形式，也可能脱离经济制裁成为一项独立的政策工具，从金融监管角度看，是一种被政治化的金融监管措施。一般而言，美国联邦层级的财政部、中央情报局、国土安全部、司法部、国家安全事务委员会等是发起金融制裁的主体部门。但美国的地方政府也可发起金融制裁。20世纪80年代后，州政府、州法院通过或颁布的金融制裁法案显著上升。美国政界对于州政府是否有权进行对外金融制裁曾经发生过争论，一些反对观点认为其侵犯了联邦政府的外交特权。1995年，美国最高法院支持了地方政府进行对外金融制裁的法案，形成了地方政府金融制裁合法化的判例。具体的，美国地方政府的金融制裁职能由地方金融监管部门执行。

因此，从地方金融监管角度看，美国地方金融监管的政治属性主要体现在两个方面。

一是地方金融监管参与涉及“国家安全”事务审查。例如，在安邦收购美国信保人寿的案例中，美国外国投资委员会（CFIUS）认为该事件可能涉及“国家安全”，对安邦收购进行实质性的安全性审查，重点强调金融监管部门要对保险准入审批。按照美国的金融监管体系，联邦层面不存在全国层面的监管主体，所以只能由美国信保人寿的业务属地监管机构进行审查，主要包括保险公司总部和开展业务的各州监管部门批准。因此，纽约金融服务局作为地区层面的核心监管部门发挥了关键作用，对安邦的股权结构与实际控制人进行了严格审查。最终，安邦未能通过审查。

二是广泛参与和实施大额金融处罚。从处罚金额看，不仅美国联邦层面的监管部门加大了处罚力度，州层面的监管部门也发挥了更大作用。以纽约金融服务局的处罚金额为例，其代表了美国地方金融监管机构在涉外机构处罚上的作用越发显著。2015年，纽约金融服务局和美联储对德意志银行开出了2.58亿美元罚单。2016年处罚明显加速，纽约金融服务局处罚了中国农业银行纽约分行，理由主要是违反该州反洗钱法及掩盖可疑金融交易，以2.15亿美元罚金结案。2017年，美国和英国的监管部门对德意志银行参与涉及俄罗斯洗钱为由进行处罚，纽约金融服务局发挥了主要作用，开出了4.25亿美元罚单，其余2亿美元由英国的监管机构进行处罚。

欧盟模式

——以纵向监管体系强化对地方的监管指导

作为27个国家的联合体，欧盟成员国在很大程度上向欧盟让渡了金融监管权力，其金融监管机制相当特殊。以欧盟全局视角自上而下看，可将2010年成立的欧洲金融监管体系（ESFS）视作中央金融监管部门，将各成员国看成负责一定行政区划的地方政府，每个成员国的金融监管行政机构则可视作地方金融监管部门。在这种机制下，虽然各国（区划）内的地方金融监管机构独立设置，但ESFS对地方金融监管具有较强的业务指导能力。

金融监管职能在欧盟层面集中。欧洲的金融监管机制呈现集中统一的特征，货币政策、宏观审慎监管和微观审慎监管的职能都集中于欧洲中央银行，其他监管机构通过行为监管、功能监管、机构监管等方式，实现对辖内金融活动的监管和风险控制。ESFS主要由欧洲系统性风险委员会(ESRB)、三个行业监管机构（包括欧洲证券和市场管理局〔ESMA〕、欧洲银行管理局〔EBA〕、欧洲保险和职业养老金管理局〔EIOPA〕）和各成员国家监管机构组成。

欧盟层面的金融监管直接介入行政区划内的具体监管业务。对于欧洲中央银行，审慎监管职能由内设的ESRB负责，从维护金融稳定的角度出发，能将风险防控和风险处置的权力直接落实到系统重要性金融机构上，形成机构监管能力。同时，ESRB的职权范围很广，涵盖银行、保险公司、资产管理公司、影子银行、金融市场基础设施以及其他金融机构和市场，可将对风险的判断形成微观审慎的监管处置意见，视情况将一些风险交由微观审慎监管机构——EBA、ESMA、EIOPA以及各成员国、各国监管机构等执行。这就形成了欧洲中央银行对条线化的微观审慎监管机构的工作协调指导关系。以银行业为例，ESFS通过银行业单一监管机制（SSM）和欧洲银行业单一处置机制（SRM）实现了对欧洲银行业的统一监管。在其他领域，欧盟各国的金融监管机构可采取差异化的监管措施。此外，ESRB还能成立专门的检查小组（类似于国内的督查督办机制），实质上形成了对包含各成员国内部金融监管机构在内的微观监管机构的业务指导关系。

委员会的投票机制实现监管协调。欧洲监管机制与各行政区划的协调互动关系，主要通过委员会的投票机制实现。ESRB由广泛的金融监管部门的主要负责人构成，其中：欧洲央行行长自然成为主席，以体现欧洲央行统一指导的地位；秘书处未单独配置，而是设在了欧洲央行（这一点与我国有些类似）。ESRB的成员主要包括EBA主席、EIOPA主席、ESMA主席、经济和金融委员会（EFC）主席、咨询科学委员会（ASC）主席、咨询技术委员会(ATC)主席，以及4名具有投票权的国家总务委员会成员代表（由具有投票权的国家总务委员会成员选举产生欧盟委员会代表）。委员会中的投票权建立上下联系的机制，监管机构的代表和部分成员国的代表有投票权有利于实现内部决策的协调统一。

欧盟内的地方金融监管——以德国为例。从欧盟金融监管层看，德国金融监管机构明确负责境内金融业务的监管（除去欧盟负责的部分），但是仍然接受欧盟层面监管机制的强力指导，在监管标准上要与欧洲金融监管体系保持一致。从这个角度看，德国的金融监管就类似于基于行政区划的地方金融监管。

从德国内部金融监管关系看，德国央行和联邦金融监管局对德国金融体系和金融市场进行监管，并对欧盟金融监管体系不直接延伸监管的领域采取因地制宜的监管措施。德国的金融监管统计信息系统依赖于德国央行，德国央行延伸到了德国境内的各州，而联邦金融监管局只在波恩和法兰克福两地办公。德国央行收集的金融信息与联邦金融监管局共享，为其监管提供了基础，实际上是德国的微观审慎监管与宏观审慎监管使用了一套金融监管信息基础设施，只是在具体的数据处理、风险分析上有所不同。

启示与建议

地方金融监管机制设置要符合国情。地方金融监管部门是各国因国情和监管需要建立的各具特色的监管体制的具体组成部分。我国的金融监管体系基于我国的行政管理体系，采取了纵向延伸的形式，中央监管部门派出机构不同程度地延伸到了省、市、县，地方政府的行政体系内也设立了专司金融监管的职能机构。虽然这种机构设置方式在国际上不常见，仅仅是地方行政基础很多国家就不具备，但国际上依据行政区划对地方金融活动进行监管又是必要的，地方金融监管作为地方政府内设部门或多或少是存在的，只是表现形式有所不同。在维护金融稳定的框架下，地方金融监管部门要服务于实现金融风险全覆盖的总体目标，落脚于地方金融风险的防控责任具体化，形成对中央金融监管必要的补充完善，避免让地方的金融活动出现监管真空。

地方金融监管赋权宜适度。从国际上看，金融监管事权主要是中央（联邦）层面的，地方金融监管部门的作用是补充性的、差异化的，监管活动主要围绕非主体金融机构开展。从地方金融监管责任分布看，美国的地方金融监管采用了类似于分业监管的模式，承担除美联储等中央（联邦）层面已明确划分监管对象的监管责任；欧盟地方（成员国）金融监管主要接受欧盟层面的统一指导，对非主要监管对象具有较大的差异化监管权限。因此，我国也可采用类似的方法，进一步明确地方金融监管的监管对象，并结合实际情况，对中央与地方监管对象和监管规则进行动态调整，把具有系统性影响的金融活动及时纳入中央金融监管范畴，制定统一的监管规则，避免产生地方金融监管能力不足与责任过重的隐患。

地方金融监管的政治性可适度拓展。目前，我国地方金融监管部门的审批准入权限较少。但是，在金融开放进程中，地方政府更要学会同外国政府和金融机构打交道。在金融监管中，地方金融监管的行政层级相对较低，对具体业务的监管判断仅代表一定辖区，不会影响外界对中央金融监管甚至中央政府外交政策的不当联想、解读和判断，容易把事情放在“就事论事”的层面，力度和节奏上的进攻和回旋空间都很大。此外，美国不断延伸金融领域的“域外法权”，通过金融制裁来干涉他国金融事务，而实施主体往往是层级较低的非联邦部门的监管机构，被制裁的机构往往也具体化到区域和个人。从行政对等的角度来说，我国由地方金融监管部门出面沟通和反制，也应成为比较可行的方案之一。

作者：郑金宇