高考改革的机遇与挑战（高考改革的现实矛盾与未来走向）

作者：北京师范大学教育学部副教授，管理学博士 乔锦忠，我来为大家科普一下关于高考改革的机遇与挑战?下面希望有你要的答案，我们一起来看看吧!

高考改革的机遇与挑战

作者：北京师范大学教育学部副教授，管理学博士 乔锦忠

内容提要：高考改革以增加学生选择权和高校自主权为价值导向，但以单向放权为导向的改革在实践中面临诸多问题。新一轮高考改革正致力于走收放结合稳妥推进的道路，为此需正视试点过程中遭遇的选才科学性与公平性、个人自由选择与产业发展需求、招生计划分配体制与省内定额市场竞争、选择国家信用与专业信用之间的一系列矛盾与冲突，从而进一步明确未来高考改革的方向和思路：科学选才是必然趋势，平权依靠政府专项计划；应在满足产业需求条件下，充分尊重个人选择权；要规范办学秩序和改革招生计划分配体制；需加强信用体系建设，为高考改革创造良好外部环境。

[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2019)06-0019-05

自1977年恢复高考制度以来，我国一直在进行高考改革的探索。1985年高考改革开始向减少科目的方向发展，实行“3 2”考试(上海实行“3 1”)，1999年又开始实行“3 X”科目设置改革，2003年北大、清华等23所高校被赋予5%的自主招生权。在“3 X”方案中，设置3门自选科目，增加了学生的选择权。给予高校5%的自主招生名额，扩大了高校的招生自主权。由此可见，高考改革一直以增加学生的自主选择权和扩大高校的招生自主权为价值导向。

一、新一轮高考改革致力于走收放结合稳妥推进的道路

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要逐步实现分类考试、综合评价和多元录取的招生考试制度，为高考改革指明了方向。2014年新一轮高考改革正式启动，上海和浙江开始首批试点，上海实行“3 3”科目设置方案，浙江实行“3 4”方案。2017年北京、天津、海南和山东开始试点，采用“3 3”科目设置方案。2018年河北、辽宁、江苏、福建、湖北、湖南、广东、重庆等8省市进行第三批试点，采用“3 1 2”的科目设置方案，考生要在物理和历史两类科目中必选其一。

科目设置方案从“3 3”和“3 4”到“3 1 2”的变化，明确体现了对考生选择权进行适当限制的意图。这标志着高考改革从单向扩大自主权转向在一定约束条件下有限度地进行放权。同时，也间接反映出高考改革试点中遇到了一些困难和问题。2019年2月教育部正式宣布将按照“时间服从质量、进度服从效果”的原则，确保改革蹄疾步稳、有序推进。由此可见，新高考改革正致力于走收放结合稳妥推进的道路。

以放权为导向进行高考改革很正确，但在实践操作中不能一放了之，要边放边收。一边培养学生和高校的自主能力，一边进行制度和规则建设。经济体制改革的基本经验就是在简政放权和宏观调控之间不断进行动态平衡。一方面下放权力，让市场在资源配置中起决定性作用，不断培育经济主体的市场活动能力；另一方面积极发挥政府的宏观指导和综合调控职能，努力制定和完善各种规则。市场化改革过程也是经济主体与政府共同成长的过程。高考改革借鉴经济体制改革的经验，在下放权力的同时，注重发挥政府指导调控和规范约束作用，不断进行能力建设，走收放结合稳妥推进的道路，无疑十分明智。

二、新高考改革试点过程中出现的矛盾与冲突

稳妥推进高考改革，需要对出现的问题进行深入分析，找出背后深层次的原因。当前高考改革中备受瞩目的矛盾和冲突主要表现在以下几个方面。

(一)选才科学性与公平性之间的矛盾

在各种反对新高考改革的论调中，最强有力的声音是有人认为新高考招生录取参考综合素质评价对弱势群体子女极为不利。弱势群体子女在艺术素养、社会实践、学科竞赛和面试中的表现普遍不如其他社会阶层子女。有人认为高考是寒门子弟通过自身努力改变命运为数不多的机会之一，对于他们而言，采用纯分数录取最公平。培养艺术素养、进行社会实践、参加学科竞赛和提高综合素质需要大量投入。当前社会上围绕着自主招生已经形成了庞大的产业链，高水平教练对学科竞赛和艺术成绩有重要影响。但这些教练通常身价不菲，而且很少会去县城和农村。所以在自主招生中，县城以下甚至地级市的学生普遍处于劣势。同理，高考录取参考综合素质评价也会如此。

但对于大学和社会而言，参考综合素质表现所录取的学生比凭借“裸分”录取的学生通常更为优秀。浙江省通过“三位一体”考察学生的社会服务、研究性学习和艺术特长等，将学考、选考和综合素质评价作为录取依据所招录的学生普遍受到高校欢迎。从选才的科学性来看，当考试成绩达到一定水平之后，成绩的区分度越来越低，借助于学科竞赛成绩和其他综合素质表现更能识别出优秀学生。

由此可见，当前高考制度改革遭遇了选才科学性与公平性之间的矛盾。参考综合素质评价无疑可以提高选才的科学性，但同时会带来对公平性的挑战。采用依靠“裸分”的录取方式，有利于保持不同地区和不同家庭背景学生之间的公平性，但会影响选才的科学性，加剧应试教育倾向。

(二)个人自由选择与产业发展需求之间的矛盾

在上海、浙江高考改革试点中，选考物理的人数大幅下降。在过去文理分科的制度下，文科、理科考生之间有相对稳定的比例，这个比例是适应产业结构和社会发展需要长期形成的，大学应用性学科的设置和专业布点格局也是大体适应这个比例而形成的。新高考改革不再区分文理学科，赋予学生自主选择权，让学生选择优势学科，充分发展他们的天赋才华无疑十分正确，但这也对业已形成多年的学科设置、专业布点格局以及产业和经济结构产生了冲击。

尽管教育行政部门再三强调高校要与中学联动参与高考改革，对不同专业提出不同的考试科目要求。但地方高校客观上存在招生压力，招不到足够的学生就不能获得相应的经费。所以为了吸引学生报考，一些地方高校特别是新建本科院校多数并未对学生选考科目进行严格要求，结果导致这类学校的理、工、农、医等学科，招到为数不少的理科基础较差的学生，给教育教学带来很多困难。

对学生而言，兴趣、特长和选择权很重要，但考上高水平大学更实际。所以，考生的科目选择常常带有短期功利导向特征和机会主义倾向。特别是广大中等能力的考生，为了在高考博弈中处于更为有利的位置，多数不再选择物理、化学这样区分度高的学科，转而选择文科或理科中难度较小的科目。这不仅影响到中学师资队伍的需求结构，而且也会逐步影响到国家产业布局和经济结构。从这个意义上看，新高考改革陷入了个人自由选择与社会产业发展需求之间的冲突中。

(三)招生计划分配体制与省内定额市场竞争之间的矛盾

高校自主招生和新高考改革对学生综合素质评价的要求加剧了优质教育资源向大城市和教育优势地区的聚集，打破了过去以县为单位开展高考升学竞争的格局，对教育生态影响巨大。一些省份几所超级中学垄断全省优质生源和师资的局面已经形成，超级中学滥用市场优势地位，严重破坏了地方教育生态。个别省份中考过后，全省绝大多数优质生源被几所超级中学吸纳，可谓栽了一棵树，毁了一片林。

良性的教育竞争对于改善区域整体办学质量十分有益，过去部属院校的招生来源计划分配到各省后，省内各高中主要以本区县生源为基础办学来竞争这些名额，教育生态总体保持平衡，呈现出兄弟登山、各自努力的良性竞争态势。但随着市场化改革的深入，一方面居民可以用脚投票，通过买房入户等途径移居到大城市；另一方面民办学校的招生范围突破了注册地限制，通过寄宿制和高额奖学金等方式吸引全省各地的优秀学生，逐步打破了过去相对平衡的地方教育生态，出现了高价抢挖生源和名师等违背办学规律和教育规律的恶性竞争。

规范办学秩序是政府的重要职责。高考竞争主要是对以部属院校为主的优质高等教育入学机会的竞争，所以部属院校招生来源计划分配到哪里，高考升学竞争的范围就会在哪里。从教育生态治理角度出发，要么对高中学校特别是民办学校的招生范围进行严格限制；要么把部属院校的招生来源计划直接分配到地级市或区县；要么彻底废除招生计划分配制度，让学校在划定的市场范围内自由公平地开展竞争。但不能无动于衷，听任不良竞争状况持续恶化。总之，新高考改革中需要规范办学秩序和改革招生计划分配体制。

(四)选择国家信用与专业信用之间的矛盾

为了打破“一考定终身”的弊端，新高考尝试对选考科目和英语实施“一年两考”。学生和家长对此普遍认同，认为可以降低不确定因素对考试成绩的影响，但学校与考试机构不太认同。家长、学生与学校、考试机构在对待“一年两考”上截然不同的态度，反映了各自利益和立场的差异。高考之所以被认为是最公平的选拔制度是因为其背后有国家信用的背书，国家组织了权威专家进行命题，通过各种严密措施来保障高考成绩的真实有效。但依赖国家信用的活动需要很高的组织成本，多次使用会增加全社会的负担。每年6月份的高考时段，各地政府要动用很多部门投入大量资源来保障高考秩序。

教育本质上是专业化活动，专业活动由国家信用背书并不是最好的选择。事实上，如果教育行业内具备足够良好的信用基础，完全可以把对学生的考核和选拔交由教师和学校来完成。学生学习和生活在学校，教师和学校更了解学生的发展情况。一些发达国家如加拿大和德国没有全国统一的高考制度，但人才选拔和分流工作按部就班，没有对教育秩序造成太大的冲击。[1]

所以，当前新高考改革中面临着选择国家信用与专业信用之间的矛盾。依托完善的信用体系可以低成本解决“一考定终身”问题，但目前信用体系还不够完善，综合素质评价缺乏权威性和公信力。国家统一考试有足够的公信力，但实施成本过高，不能经常采用。换言之，国家统一高考缺乏经济性，综合素质评价缺乏公信力，实践中面临两难处境。

三、新高考改革的未来走向

新高考改革要完成预定目标，建立适应国情、有特色的招生考试制度，必须勇于面对试点过程中出现的各种问题。只有对困难问题有正确估计，明确解决问题的方向思路，对远期目标和近期任务有合理安排，才能稳妥推进改革。

(一)科学选才是必然趋势，平权依靠政府出台专项计划

在高质量发展阶段，科技和人才是推动经济和社会发展的主要力量，国与国之间的竞争已经由比较优势竞争转变为综合实力竞争，国际和国内发展形势要求必须把培养和选拔高质量人才作为重中之重。因此，在科学选才和选才公平性之间应把科学选才放在首位，兼顾公平性。从这个意义上讲，新高考改革必须大力推进综合素质评价。

推进综合素质评价，进行科学选才，本质上就是充分发展个体的天赋才华，尊重学生的自主选择权。每个人的先天禀赋都不尽相同，教育就是要充分发展个体的独特优势，所以让学生选择自己擅长和感兴趣的科目，无疑十分正确，不能用一把尺子去度量所有的人。给予学生科目选择自由，就是给予学生发展天赋才华的机会。每个人都靠优势在社会上立足，教育所做的事情就是要尽可能地帮助学生形成独特优势。进行综合素质评价实际上就是看个体的与众不同之处，并为他们发展各自的优势和特长提供更好的机会。

在教育和高考改革中不打破“唯分数”和“唯升学率”的顽瘴痼疾，不推进综合素质评价，做不到科学选才，改革不可能取得成功。学生只有在思想品德、学业成就、身心健康、艺术素养和社会实践等方面都积极进行尝试，才能发现自身优势，才能更好适应未来社会。各地应以新高考改革为契机，在高中深入开展综合素质评价工作，同时在义务教育阶段也应尽快建立和完善综合评价制度与高中进行衔接，并积极尝试在中考与普教、职教分流中使用综合素质评价。

开展综合素质评价，促进科学选才是下放权力，而出台专项招生计划，促进入学机会公平则是宏观调控。为了保障中西部、人口大省、农村和弱势群体的高等教育入学机会，国家先后出台了支援中西部地区招生协作计划与国家、地方和高校等三个专项招生支持计划，并对部属院校的属地招生比例进行限制。另外，还对高考招生录取中的各种加分项目进行清理和规范。这些举措大大提升了落后地区、人口大省和弱势群体的高等教育入学机会。

由此可见，通过国家采取各种有力的措施可以充分保障落后地区、人口大省和弱势群体的高等教育入学机会。开展综合素质评价，推进科学选才不会影响到弱势群体的高考升学机会。

(二)在满足产业需求条件下，充分尊重个人选择权

社会应充分尊重个体的自由选择权，但是个人最优并不必然带来社会整体最优。人类的机会主义行为具有普遍性，选择也需要有相应的判断能力，因此个人选择常常会有投机性和盲目性。所以，为了社会整体利益和个人长远利益，有必要对个人选择进行一定的限制和指导。第三批试点的8个省份，采用“3 1 2”选科模式，要求学生在必修语文、数学、外语三科基础上，按照物理和历史两类学科进行选择，这种模式既可以满足社会需求，又可以在一定程度上满足个人需求。

第三批试点的8个省份所选择的“3 1 2”模式，与上海、北京、天津、山东和海南选择的“3 3”模式以及浙江的“3 4”模式共同构成了当前高考改革中的三类科目选择模式。“3 1 2”模式有12种课程组合，“3 3”模式有20种课程组合，“3 4”模式有35种课程组合。即便是好学校，也不太可能满足每位学生的选择需求，提供所有的课程组合。学校通常只能根据多数学生的需求，提供相应的课程套餐，而课程组合越多意味着学生在选择套餐时余地越大。

为学生提供不同的选课组合，需要相应的师资和硬件条件支持。经济、社会发达地区，有条件为学生提供更多的选择机会。中西部地区即使设计了更多的课程组合，在实施过程中也很难落地。因此，各地应按照经济、社会发展条件选择相应的选课模式，各学校再根据办学条件选择相应的课程套餐。

学校提供的课程组合套餐会逐步成为学校特色和优势的表征，实力越强的学校越能够提供区分度大的课程套餐。一些实力强的中学会专门为优秀学生开设物理、化学和生物等传统理科套餐和历史、地理和政治等传统文科套餐。而生源条件一般或相对较差的学校，会形成以物理和历史为分类标准，辅之以其他学科组合为主的套餐。

为了引导学生科学、理性地选择考试科目，教育部对本科专业招生选考科目进行了统一规范和要求。《普通高校本科招生专业选考科目要求指引(试行)》中的92个专业类中(药学类分为2个子类)，有19个专业类要求必考物理，占全部专业类数的20.4%，这些专业类分别来自理学(5个)、工学(13个)、管理学(1个)。在所有专业类中，仅有31.2%(29个)的专业类，允许“不提科目要求”。[2]

总之，通过对本科专业招生科目进行要求和对科目选择进行适当限制，基本能解决个人选择与产业需求之间的脱节问题，既能在一定程度上满足学生发展兴趣和特长的意愿，又能兼顾社会经济需求。

(三)规范办学秩序和改革招生计划分配体制

从维护区域教育生态的角度出发，需要规范高中办学秩序和改革招生计划分配体制。规范高中办学秩序，让学校与学校之间展开良性竞争，对于提高区域内学校整体的办学效益十分有利。强化招生计划分配制度可能会导致政府管制越来越严，最终影响学校的办学活力。所以，最好的选择是既规范办学秩序，又改革招生计划分配体制。

当前，国家正鼓励地方以先行创新的方式推动民办教育分类管理改革，各地出台民办教育的地方性法规要把维护办学秩序作为重要的指导原则之一。如果任由民办学校跨越注册地，在全省范围内自由招生，民办学校凭借优质师资、小班额和寄宿制等优势，很快就会挤垮大批公立学校，最终形成公立兜底、民办优质的格局。中国人有重视教育的传统，如果多数家庭被迫选择私立学校，这无疑相当于对他们进行二次征税。

高等学校是拥有办学自主权的法人单位，由国家和地方政府直接决定学校招生计划在一定程度上有政府办学的意味。在教育体制改革中，国家多次提出要进行管办评分离，落实法人主体的办学自主权。新高考改革是良好的契机，国家和地方政府可以通过设立办学质量标准等方式对高校进行管理，对于扶持性行业和地区的人才需求，国家可以通过专项计划并配合给予相应的经费资助，要求公立高校和鼓励私立高校来落实，但没有必要再制订全国统一的招生计划。

高校拥有了招生自主权之后，政府可以通过法律和法规对招生过程进行严格监管，要求学校公开披露录取学生的各科成绩、等级以及综合素质评价等方面的资料，接受全社会的监督。高考招生的本质是学生与高校入学机会之间的匹配，这种匹配既要考虑能力，也要考虑意愿。只要学生愿意报考，学校愿意录取，而且录取过程没有违反法律、法规，不存在徇私舞弊行为，国家没有必要进行过多干预。

综上所述，高考制度是最重要的教育制度之一，高考改革必然会牵涉其他教育制度。建立和完善办学秩序监管制度，对招生计划分配制度进行改革，对于顺利推进高考改革有积极意义。

(四)加强信用体系建设，为高考改革创造良好外部环境

新高考制度实行以来，在试点过程中出现了一些问题，背后的原因有很多，但一个重要原因是支撑高考制度改革所需要的信用体系不完善。信用是一个社会重要的基础设施，一个没有良好信用支撑的社会，在面对高利害社会问题治理时，必然要依靠国家信用，而使用国家信用需要很高的社会成本。

德国和加拿大这些国家之所以不需要组织全国统一高考，就是因为有良好的信用体系。社会对教师充分信任，教师对学生的评价真实有效，可以用于升学参考。升学考试本来就是教育行业内部的事情，如果全社会有良好的信用基础，教师被社会充分信任，学生在受教育期间的表现就可以直接用作升学或分流依据，就不再需要组织全国统一考试，即使组织，也是用于比照、参考和备用。

新高考改革要求在招生录取时采用“两依据、一参考”政策，依据语文、数学和外语考试成绩，选考科目等级和参考综合素质评价对学生进行全面考核。在综合素质评价中除了学业水平外，思想品德、身心健康、艺术修养和社会实践都是主观评价，都需要依赖教师专业信用。如果教师不讲信用，在综合素质评价中受到外部力量的干扰，那么综合素质评价的参考价值就大打折扣。

信用信息只有在主体从事活动的过程中才能被收集。从这个意义上讲，新高考改革为建立教师从业信用和学校业务信用提供了良好契机。建立教师和学校信用体系的关键是让教师对学生的在校表现进行记录和评价。学生的身心健康，日常行为表现，学业成绩(平时作业、单元练习、月度练习、期中期末成绩、假期作业等)，艺术特长和社会实践等都可以被记录。当学生成长档案袋中的材料越来越丰富时，对学生进行综合素质评价就有据可依。各科教师和班主任就能根据这些材料对学生写鉴定评语和推荐信。

鉴定评语和推荐信是教师对学生评价中最为关键的材料。如果教师对学生的鉴定评语与档案袋中的材料不能相互印证，出具的推荐信中对学生的描述与学生在新学校的表现不一致，就要对其信用状况进行严格审查。教师对学生的评价失误超过一定次数，要上黑名单并被吊销教师资格证，丧失在教育行业的从业机会。当然，对于举报人也要建立相应的约束机制，如有不实举报也要记入其信用记录，甚至追究其法律、经济责任并要求其公开道歉，以对他人进行警示和教育。

国内学生申请就读国外大学或者进行访问交流，都需要递交推荐信。在信用体系完善的国家，每个人都非常珍惜和爱护自己的信用。因为信用状况不仅与声誉有关，而且还与就业和生活密切相关。个人的就业、升学、贷款、开展商业合作甚至结婚等，都有可能被调查信用状况。缺乏良好的信用记录，在信用体系健全的社会寸步难行。

当前，我国也在大力推进信用体系建设，在实践中已经加强了对违法和失信人的信用惩戒，收到了良好的社会效果。如果每位教师的身份信息、从业信息、执业信息、受教育信息、违法违纪信息、纳税信用级别信息、失信被执行信息等信用信息被记录并能够被及时更新，每所学校的法人信用信息也能记录并及时更新，那么对学生进行综合素质评价就不再困难。

当学校和教师信用能够支撑高利害选拔时，“一考定终身”问题就能最终解决，新高考改革自然也就成功。当然，在社会信用体系还不完善时，还需要依赖国家和政府信用，由国家组织统一高考在现阶段很必要。“两依据、一参考”政策符合当前国情，但这并非高考改革的终极目标，对此一定要有清醒的认识。

参考文献：

[1]孙进.德国的小学教育缘何从容淡定[N].光明日报，2019-02-21(14).

[2]教育部：高考选考科目有新要求，19个专业类必考物理[EB/OL].(2018-11-08)[2019-05-05].

,