事业单位一般是指哪些（什么是事业单位系列之一）

明白纸前言：

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量，在促进经济发展、推动社会进步和改善人民生活方面发挥着重要作用。

事业单位人事管理是对事业单位及其工作人员的管理。规范事业单位的选人用人行为，最大限度地调动事业单位工作人员的积极性、主动性和创造性，不断增强事业单位生机与活力，提高公益服务能力和水平，促进经济协调发展和社会和谐进步，既是适应社会主义市场经济体制建设的客观需要，也是事业单位人事管理的内在要求。

笔者将用一个系列来阐述事业单位和事业单位人事管理的概念、特征和基本原则，并对事业单位的发展状况和分类推进事业单位改革的进展状况等进行了简要介绍和分析，帮助读者理解事业单位的地位和作用。

系列之一：事业单位的概念和特征

事业单位是中国特色的社会组织。我国事业单位，无论举办主体、运行模式，还是机构设置、服务领域、服务范围，都体现了鲜明的中国特色，在我国经济社会发展的各个历史时期都是处于重要位置，做出了巨大贡献。

一、事业单位的概念内涵

根据国务院1998年10月发布、2004年6月修订的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位是指为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。这是我国首次通过行政法规形式对事业单位的成立目的、举办主体、资产性质和社会功能等所作的规范性界定。

这一概念包含了四个方面的内容：一是其运行的目的是为了社会公益事业的发展；二是构成方式由国家机关或其他组织利用国有资产举办；三是其行业范围涉及教育、科研、文化、卫生、体育等诸多领域；四是其性质为社会组织。

从事业单位的法定含义和管理实践出发，事业单位本质上即国家为履行公共服务职能而依法设立的一种公共服务组织。事业单位所承担的教育、科技、文化、卫生等基本公共服务实际是现代政府职能的有机组成部分，事业单位作为从事公共服务的社会组织则是我国公共部门不可或缺的重要组成部分。

事业单位虽然是具有中国特色的社会组织名称，但并非中国所特有。在国外政府管理中，承担公共服务职能的机构普遍存在。如美国的“公共服务机构”（Public Service Organizations）、英国的“政府执行（代理）机构” (Executive Agencies)、日本的“(独立)行政法人”(Autonomic Administrative Corporation)等。

二、事业单位的范围

事业单位的范围即哪些单位属于事业单位，对于理解事业单位的概念十分重要。2005年4月，中央机构编制委员会办公室批转由国家事业单位登记管理局制定的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》，对事业单位的范围进行了基本界定，指出事业单位是从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织”。

根据我国《国民经济行业分类》（GB/T4754-2002），事业单位行业领域涉及教育；科学研究、技术服务和地质勘查业；水利、环境和公共设施管理业；卫生；社会保障和社会福利业；文化、体育和娱乐业等10多个大类，100多个小类。

三、事业单位的产生与发展

“事业单位”一词作为社会组织的名称，1952年6月出现在《政务院关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》这一规范性文件中，其范围涉及文化、教育、卫生、经济建设等领域，并与各级人民政府、党派团体等相区别。

新中国成立初期，国家通过接收和改造旧中国教育、科学、卫生、社会福利等社会服务机构，开始全面直接举办社会事业，并由事业费进行开支，而由事业费开支的单位则统称称为事业单位。如1963年7月，《国务院关于编制管理的暂行规定（草案）》规定：凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制。1965年5月，《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》进一步提出，凡是直接从事为工农业生产和人民文化生活等服务的活动，生产的价值不能用货币表现，属于全民所有制编制的单位，列为国家事业单位编制。突出了事业单位“为生产”和“人民生活”服务并不以货币价值体现的特点，体现了计划经济体制下国家对事业单位的职能定位。

改革开放以来，国家启动了教育、科技、文化、卫生体制改革，对事业单位含义、性质和职能的认识发生了新的变化。1984年，全国编制工作会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法》提出，凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不以为国家积累资金为直接目的的单位为事业单位。这一概念突出了事业单位不以为国家积累资金为目的的特点。

1992年，党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，有关法律法规开始对事业单位的概念进行规范性界定。除《事业单位登记管理暂行条例》作为行政法规对事业单位的定义外，1999年6月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国公益事业捐赠法》还从法律层面对“公益性非营利的事业单位”进行了规定，指出“公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的、不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构、社会公共福利机构等。这一定义强调了事业单位的公益性、非营利性，明确了事业单位的主要机构类型和性质”。

四、事业单位的法律地位

事业单位是我国《宪法》所规定的“国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”六大社会组织之一，也是我国《民法通则》规定的四大法人组织之一。

1986年4月，第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《民法通则》规定，我国法人组织包括机关、事业单位、企业和社会团体法人四类。其中，机关法人是指依法享有国家赋予的权力，以国家预算作为活动经费，因行使职权的需要而享有民事权利能力和民事行为能力的各级国家机关；社会团体法人是以谋求社团成员的共同利益为宗旨，具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的非营利性社会组织；企业法人是指具有符合国家法律规定的资金数额、企业名称、组织章程、组织机构、住所等法定条件，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记取得法人资格的社会经济组织。

事业单位成为法人组织，是改革开放的重要成果。与企业法人相比较，事业单位法人具有不同的地位和特征。首先，事业单位属于公法人，是公共部门的一部分；其次，事业单位法人主要以服务社会公共利益为目的；第三，事业单位法人经费主要由国家预算拨给或事业服务收入取得；第四，事业单位法人的成立需经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立，由专门管理机关负责实施登记管理。事业单位法人还必须有必要的财产或者经费、有自己的名称、组织机构和场所，特别是能够独立承担民事责任。

五、事业单位的基本特征

事业单位的特征即事业单位所特有的区别于其他社会组织的基本性质。事业单位的基本特征由事业单位的举办目的、举办主体、资产性质和社会功能等所决定，包括公益性、服务性、知识密集性和公立共有性等重要特征。

（一）公益性

公益性是指事业单位应以服务社会公共利益为根本宗旨和首要行为准则。公共利益即人民群众的整体性、根本性利益，是不同社会群体、不同组织的共同利益和需求。公共利益是与个体利益、单位利益相对而言的，具有普遍性、共享性和非排他性的特点。如义务教育、公共卫生、公共文化服务、社会保障等社会公共服务，符合社会公众的共同利益或多数需求，既是公共利益的表现形式，也是实现公共利益的实践途径。

公益性是和自利性相对应的，是非自利性的。在理论和法律意义上，公益性或非自利性的核心标准是非营利性。公益性要求事业单位不能以营利为目的，不得以事业单位和成员自身利益特别是经济利益作为单位的发展目标。

公益性是事业单位区别于公司、企业等经济组织的根本特征。公益性要求事业单位的管理应符合公益优先的原则，不以经济利益或收入为组织目标，其活动或服务收入应用于事业发展。

在社会主义市场经济条件下，政府的主要职责就是保障人民群众的基本需求、保障公共利益。社会事业的公益性一旦受到损害，人民群众的基本需求和权益就得不到保障，社会就会失去起码的公平和正义。

（二）服务性

事业单位的服务性是相对于政府等公共管理机构的行政性和企业的生产经营性而言的。事业单位的主要职责是代表国家提供公共服务，与公共管理机构的管制职能有明显不同，事业单位不具有强制性的管理权力，如行政管理权、行政许可权、行政强制权等。

根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，事业单位承担的公共服务可分为两类：一是基本公益服务，包括义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层医疗服务等，不能或不宜由市场配置资源的公益性服务；二是非基本公益服务，如高等教育、非营利性医疗等可部分由市场配置资源的公益服务。

作为公共服务机构，事业单位提供的公共服务应具有普遍性或均等性，并向公众提供普遍的、基本的、均等化的服务，不能因服务对象的社会地位不同而采取歧视性或特权性服务，面向富裕群体的特殊高端服务应逐步通过市场机制提供。

（三）专业密集性

事业单位的服务方式、内容和人员构成等具有知识密集性的特点。从服务方式看，事业单位主要通过知识的应用、传播和创新为社会提供公益服务，如教育事业单位的主要职责是传播科学知识，卫生事业单位的主要职责是利用专业知识保障人民群众的身心健康，文化事业单位的主要职责是满足人民群众的精神文化生活需求科研事业单位的主要职责是促进知识创新等。从服务的内容看，事业单位提供的主要是精神文化产品和服务，具有较强的专业性。从事业单位的人员构成看，事业单位的服务特性对机构和人员的专业能力提出了较高的要求，专业技术人才高度集聚，人员素质相对较高。

事业单位的知识密集性对事业单位人事管理具有重要影响。事业单位人员招聘、岗位设置、人才激励、绩效管理和监督等，都必须根据事业单位的职能特点和专业技术人才的成长规律，采取有针对性的制度措施。

（四）公立公有性

事业单位是国家或其授权的组织利用国有资产举办的，具有公立公有的性质。事业单位资产为全民所有或由国家代表全民所有，这是事业单位与民间社团组织和民办非企业单位的本质区别，也是国家对事业单位进行授权、监管或直接管理的基本前提。

六、事业单位的重要作用

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。随着经济社会的发展，事业单位在我国政治、经济、文化、社会以及生态文明建设中发挥着越来越重要的作用。

（一）公益服务的主要承担者

事业单位作为国家举办的公共服务机构，是政府提供公共服务的主要载体，是建设服务型政府的重要支撑。事业单位改革与政府职能转变相互联系、相辅相成。事业单位提供公益服务的水平和质量，直接关系人民群众的切身利益，关系到党和国家在人民群众中的地位和形象，肩负着十分重要的政治和社会责任。

事业单位汇集了大批专业技术人才，是落实人才政策、团结广大人才和其他社会阶层参与社会主义现代化建设的重要阵地，是促进各类人才参政议政、扩大社会公众参与公共事务和社会管理的重要平台。

（二）转变经济增长方式的重要动力

事业单位不仅具有公益性服务的特征，还具有服务和促进经济发展的重要职能，在我国现代化建设中发挥着战略性、基础性与先导性的作用。事业单位是人才培养的基地，为社会经济发展提供了有力的人才保障；事业单位是国家创新体系的重要组成部分，是基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究的主体，是科技创新和经济发展方式转变的重要推动力量。落实以人为本的科学发展观，推动我国经济发展方式由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，内在要求促进事业单位的改革和发展，加强实施科教兴国和人才强国战略。

（三）社会主义文化繁荣发展的主力军

文化建设直接关系社会文明进步，关系民族素质提高，关系广大人民群众精神需求。国家发展、民族振兴，不仅需要强大的经济力量，更需要强大的文化力量。在文化建设方面，事业单位承担着文化人才培养、公益性文化事业发展和文化科技创新的重要职责，是公共文化服务体系和公共文化服务网络建设的重要基础，为保障人民基本文化权益、满足社会精神文化需求、提高国家文化竞争力、推动社会文明进步作出了巨大贡献。

（四）社会事业发展的主导力量

为社会提供教育、科技、医疗、卫生、文化等各项公共服务是现代政府的重要职责。我国《宪法》规定，国家举办各种学校，发展各种教育设施，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育；发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造；发展医疗卫生事业，鼓励和支持各种医疗卫生设施；发展体育事业、文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆、博物馆、文化馆和其他文化事业。受计划经济体制影响和经济社会发展水平的制约，我国民办社会公益服务组织发展还处于初级阶段，各类公益服务主要由国家举办的事业单位来提供。事业单位提供的公共服务在社会公益服务总量中占绝对优势，是公共服务和社会事业发展的主导力量。

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