城市中心应该建什么（假如要建设一座新城市）

虽然国家已经严禁新建楼堂馆所，但是一些地方的政府大楼（城市行政中心）已经使用多年，存在一定的安全隐患需要重新建设城市行政中心；或者是像雄安新区这样的新建城市和北川县因地震原因重新选址建设新县城，这类新建城市或县城都需要重新选址建设城市行政中心；又或者具备新建城市条件的一些地方比如青海省大柴旦市（目前的大柴旦行委正在计划设市）、曾经黑龙江农垦的建三江市、新疆新型工业化的发动机准东经济技术开发区的准东市、陕西省杨凌农业高新技术产业示范区的杨凌市、云南省昆明市托管的磨憨口岸的磨憨市、新疆兵团第九师白杨市（网上有官方新闻报道）等，这些城市也是需要新建城市行政中心的。

因此，城镇规划君就以未来将有新建的大柴旦市或某个县城可能存在安全隐患需要重新搬迁县城而选址建设新的城市行政中心为例，来研究新建城市的行政中心选址问题，因为城镇规划君何方洪认为这是一个值得思考的重要问题。今天城镇规划君何方洪就来研究一下城市的行政中心规划选址问题，提出一些科学化的选址原则和意见。

一、城市行政中心释义和重要性

（一）城市行政中心的释义

行政中心（政府驻地、政府所在地）指一个国家的中央政府或地方政府所在地。即行政中心的概念可以分为二个层次：一是指一个国家的行政中心，中央政府所在地，在中国即为北京；而对于每个城市而言，都有各自的行政中心，主要表现为各市、县的行政机关集中所在地。

城市行政中心，顾名思义就是城市的政府大楼（党政大楼），是城市功能结构中不可或缺的组成部分。城市功能的复合、多元化，使作为城市功能结构重要组成部分的行政中心不再仅仅扮演城市政治职能中心的角色。城市行政中心的选址问题成为城市国土空间规划工作的一个极为重要的问题。城市行政中心的选址早在我国古代就受到了极度重视，封建社会“前朝后市，市朝一夫”的城市布局原则即是将作为行政中心的皇宫和官衙置于城市的几何中心。

（二）城市行政中心重要性

在中国古代城市，皇城当属行政中心所在，从曹魏邺城到明清北京城，历朝历代的城市布局都可以看出皇城（城市行政中心）的重要性。欧洲的城市也是如此，雅典卫城、古罗马市政厅都是当时城市的行政文化中心，在城市功能结构中也是不可或缺的组成部分。行政中心在城市中的区位对于城市空间结构、土地利用以及交通组织等都有十分重要的影响。

二、我国城市行政中心现状及存在的问题

城市在发展过程中，受着向和离心两种力的作用段的各种不同形态。进入新世纪以来，随着各项改革的全面深入着对外合作交流空间，强着行政中心的极化和辐射作用。在这种大形势下，有的旧行政中心不再适应城市发展的需要，文化理念的更新和机构改革的深化、城市化进程的加速、行政区划调整、地方城市格局改变等原因，使我国在十八大之前曾经兴起了城市行政中心迁建和改扩建的热潮。这种现象也代表了城市功能结构发展的一种趋势，城市布局结构调整和旧城有机更新以及新区的开发利用都要求城市对自身的各种资源进行整合。城市行政中心建设进入了大发展的时期，机遇与挑战并存。

就城市行政中心建设的形式讲，目前主要分为在原有基础上的改建和迁移重建。但是十八大以后，国家严禁建设楼堂馆所，一些地方便加大了行政服务中心的建设，其中行政办公的部分比例上会有所缩小，公共服务部分所占的比例会逐步扩大。此外，行政中心的功能出现复合化趋势，使得其建设规模难以有定量化目标。作为城市核心的行政中心有的由于负担过重，在交通上出现拥挤阻等现象。因其集聚效应而带来的地价上涨，使得开发商盲目的大规模投资建设，使得城市的中心区容积率极高，高层建筑杂乱无章，城市行政中心失去了应有的秩序与和谐。

现今许多城市的行政中心选址其实是不够妥当的。诸如行政中心所处位置不是发展方向的最佳选择，城市用地布局不够优化合理等。行政中心位置关系到整个城市的布局结构、用地规划和产业调整等一系列问题，关系着计民生，在进行选址时应十分慎重。

保持适宜规模是行政中心有效运转的必要条件。但是一些中小城市的行政中心规模甚至超过了大城市的行政中心，这些城市在当初做出决策时没有建立在理性分析的基础之上。在进行城市行政中心的建设时过于追求形象工程，脱离了城市发展的实际情况，导致了行政中心建设大大超前于城市发展，造成了很大程度上的浪费。

在行政中心形式选择上相关部门行政机构在城市中的布局过于疏远，使得办事人员要奔波于各部门的建筑之间时费力效率低下，并且无形中增加了城市的交通压力。在建筑的选材上片面追求现代时尚，导致了建筑的建造成本高于实际需求。

三、城市行政中心的选址原则

（一）关于城市行政中心的择“中”原则

择中原则所谓的“中”，并不单纯指城市几何中心，同时也指人口分布或空间经济活动的中心。根据德国经济地理学家克里斯・泰勒所创立的中心地学说，在一块均质的区域内，辐射吸引能力最强的点一般位于区域的中心位置。

同时，将行政中心设在居住人口分布的中心，一方面可以很方便地为市民提供服务，另一方面又避免形成城市某局部地区的交通瓶颈。此外，择中原则也符合中国传统的天人合一理念。“天下之中”与“天之中”是相对应的，其深层内涵包括了太阳崇拜、北极崇拜以及太极崇拜等思想。

（二）关于城市土地利用效益优化原则

目前，“经营城市”的观点正为越来越多的管理者所接受。在市场经济条件下，必须用市场的眼光重新认识和审视城市。应该看到，城市是国家长期巨额资金投入的结果，是资本的实物形态，也是政府最大的一笔有形国有资产。政府可以运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市功能载体的自然成长资本（如土地）与人力作用资本（如路、桥）及其相关延伸资本（如路、桥冠名）等进行集聚、重组和运营，最大限度地盘活存量，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，实现城市的自我滚动、自我积累和自我增值。

在完全竞争的条件下，城市土地在不同用途的使用者间进行分配时，总是遵循“最高租金原则”，即愿意支付最高租金者得之。而不同的使用者，对于城市不同区位上的土地，所给出的投标租金是不同的。当然不论选址选在投标租金曲线上的哪一点，企业的获利都是一样的。一般来说，商业单位由于对位置的敏感性最强，故其用地的投标租金曲线最陡；居住单位对位置的敏感性较弱，投标租金曲线也较缓；制造业单位则居于二者之间。

假设有A、B、C三类土地使用者，分别是商业零售业、制造业、公寓住宅业，各自给出了自己的土地投标租金曲线，也即在一定利润水平下所愿意支付的最大地租曲线：其中AA’为商业用地的投标租金，BB’为制造业的投标租金，CC′为公寓住宅业的投标租金。当土地处在OE′区段时，商业用地的投标租金AE最高，土地所有者理所当然将OE′区段的土地给了商业；同理，E′F′区段的土地给了投标租金最高的制造业，F′C′区段的土地给了投标租金最高的公寓住宅业。于是，这就形成了一条针对三类土地使用者的城市土地投标租金包络线AEFC′，它也是实际上的城市土地市场地租曲线。

将上述情况推广开来，地租曲线是在拥有任意多个使用者的城市土地市场上，所有使用者投标租金曲线的包络线。可以看出，如果按照这个原则进行城市土地的分配，将会实现城市整体土地经济效益的最大化。

随着有偿使用土地制度的实行和市场经济的发展，不同的土地价格差别日益明显。这就要求越是“黄金”的土地越应该有更多的产出。因此一般而言，像金融、保险等单位土地产出高的行业往往占据了城市地价最高的地段。

在相当长时间里，政府基本上位于城市的中心。例如，古代的县衙就多位于县城中间偏北的位置。这是由于城市一般是从中心部位开始发展的，而政府又往往是一个城市中最早的建筑。在片面强调突出政治的时代，政府占据城市最好最重要的地段成为理所当然。但在以经济建设为中心的时代，“政府的重要性不是体现在位置的重要上”已成为共识。考虑经济和城市的同步发展，追求城市资源的配置最有效，已成为对一个城市管理者最基本的要求。

有关材料表明，十八大以前我国有不少城市的党政机关都有“搬家”的举动。但是十八大以后，不允许再新建楼堂馆所，各城市的党政机关再没有机会“搬家”了。以前政府“搬家”并卖出后的行政中心用地一般都形成了对区位最为敏感的功能，原城市行政中心用地往往都会建成以商贸为主，集休闲、娱乐和住宅为一体的商贸精品一条街或商业中心，都获得了较好的经济效益。

（三）前瞻性原则

城市行政中心在城市中的分布对城市的经济发展、布局结构和道路系统规划及建筑艺术空间的组织都具有重大影响，对其规划选址要有前瞻性，应适时将其分布于城市未来的重点发展区域。

这是因为，在老百姓看来，政府是信心的保证，一个商业大楼可能破产，而政府大楼则相对保险得多。唯有城市政府的建设，才能在较短时间内在新区形成较高水平的基础设施（水、电、路、气等）和服务设施（医院、学校、邮电、公安等）需求，这是单一开发商所无法做到的。同时，政府外迁将原来在老城内无偿占有的资源，转让成其他效益更好的用途，不仅为其他产业提供了更大的发展空间，也为新区建设筹集到宝贵的启动资金。

山东省青岛市曾经的做法堪称此类实践的经典之作。1992年全国掀起了第二次改革开放的浪潮，面对这一难得的历史性机遇，青岛市委市政府审时度势，迅速作出了东部开发的战略部署。面对东部新市区地理区位上的战略优势，市委市政府确定了东部开发的思路：争取在3年~5年内建成一个集行政机关、商业购物、金融贸易、文化娱乐、旅游设施和高级住宅等多功能、现代化的市级政治、经贸、文化中心，以带动整个城市的建设与发展。

但真正将这些地理区位优势转变为资金和开发优势关键，是适时选好切入点或找到一个突破口，这个突破口便是市级机关的适时东迁。即以行政中心的东移，将行政中心特有的政治集合能力转化为经济融合能力，让行政中心的东迁带动人们思想与观念上的转变。由于有了一个具有前瞻性的规划方案，再加上以土地为本的战略有效实施，使一个洋溢着现代化都市风韵的新市区在短短几年间矗立在青岛的东部。

（四）空间通达性原则

空间通达性是指空间实体与其他空间实体进行各种交流（如物质、能量、人力和信息等）的方便程度。空间通达性的高低，反映一个地区实体与其他实体相接触进行社会经济和技术交流的机会和潜力。提高空间通达性的有效途径，就是创造便捷易达的交通条件。因此，城市行政中心选址的一个重要原则是将其设置在交通便利的地段。

（五）城市地标原则

行政中心是城市重要的建筑群和城市空间，也是城市主要的客厅。因此，行政中心的选址在宏观层面上应充分考虑城市的对景、背景以及轮廓线等方面的景观作用，将其设置在具有地理标志意义的点上。而在微观层面上应充分考虑选址基地的自然地理条件，将其设置在自然地理条件优越、有山有水、易于创造出鲜明的城市形象的地段。

例如，被誉为人类最杰出瑰宝的北京故宫，作为北京的行政中心，其选址就充分地考虑了它在整个城市中的地标意义。在宏观层面上，它位于北京的中轴位置；在微观层面上，通过南凿护城河、北筑景山，创造了富有特色的空间环境形象。

又如由著名规划与建筑大师勒・柯布西埃设计的印度旁遮普邦的新首府——昌迪加尔，在处理城市与自然的关系上，特别是凸显行政中心主题的方面，表现了勒・柯布西埃的独特智慧。昌迪加尔的地理位置介于喜马拉雅山区与漫无边际的印度平原之间，北印度深谷切割的连绵的山脊、尖顶的峭壁以独特的“布景”作为城市无比壮观的背景。勒・柯布西埃清楚地理解“地理精髓”，采用横向弯曲的道路，低平的建筑形式，将行政中心选址于城市顶端；强化了巨大山峰在城市中的地位及意义，把城市与自然的关系，自然环境无可比拟的价值表述得淋漓尽致。

（六）功能发展原则

根据城市功能发展理论，城市各种功能在空间上存在一定的互补性和排斥性，这一理论是城市功能分区的基础。随着城市规模的扩大，原来各种机构不加区分混在一起的情况已不适应需要，客观上要求城市有一定的分区和布局。

根据现代城市发展理论，城市行政中心往往和城市文化、商业娱乐等功能用地组合在一起，通过广场、绿地等空间融合，共同组成市民活动、游憩、休闲的空间体系，产生出较高的社会经济环境效益。相应地，城市工业的合理布局应将上、下游产业联系在一起，并与仓储、大型对外交通用地组合在一起。如将城市行政中心与城市工业、仓储、大型对外交通等功能用地组合在一起，则难以产生较好的社会经济环境综合效益。

（七）空间可持续原则

正是由于城市行政中心的建设和发展对城市社会经济发展有重要的带动作用，因此其选址要充分考虑到周边空间发展的可持续性。即其周边要具备较为广阔的发展空间和可建设用地。唯有这样，才能充分发挥行政中心建设与发展的社会经济效益，使其真正成为城市发展积极的空间增长点。

（八）可操作原则

城市行政中心的建设，是一项比较庞大的工程。因此，对其建设和选址，务必坚持可操作性的原则。对不同选址方案的基地条件、动拆迁情况和经济效益进行比较周密的考察和论证，选择尽量节约投资成本和能迅速带动城市大规模发展的方案，使行政中心的建设具备良好的操作性。

（九）弹性原则

由于城市的发展受到诸多作用力的影响，同时由于区域社会、经济发展情况的变化，这些作用力也会发生此消彼长的情况。因此，对于城市行政中心这一重大功能用地的选址，一定要坚持弹性原则，即对目前认为存在一定可能性的城市用地进行规划控制和保留，以备在将来情况发生变化时，能有合适的城市用地和空间进行发展。

总之，行政中心作为城市的核心，假如我们要新建一座城市，在规划建设这座城市的行政中心，其选址问题更应审慎对待。规划选址时结合实际，因势利导，做到科学规划，合理布局，具有前瞻性、超前性，为搞好城市规划建设作出实际的贡献。

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