撤县设市的工作方案（关于县级新市制模式的最佳选择研究）

新型城镇化将是中国相当长时期推进的一项具有深远意义的国家战略，而撤县设县级市、撤地设地级市、撤镇设县级市则是推进新型城镇化的重要手段。目前我国正在向着第二个百年奋斗目标迈进，当务之急是开展撤县设市运行实践的深入调查，广泛吸取各家之言，研究借鉴历史的、国际的有益经验，形成一个整体性、全局性的市制改革战略思路。优选和确立设市模式，进而制定不同模式、切实可行的设市标准，积极、稳妥地推行市制改革。中国正在由“小康”向“现代化”、由“大国”向“强国”迈进的步伐，全面深化改革是实现“中国梦”的强大动力。这一现实背景和新的历史阶段为“优化行政区划”，实现多种模式的“有序设市”提供了最好的机遇和最佳的改革环境。我们应该抓住机遇，积极推进设市制度的改革，建立和完善中国特色的设市制度体系，以适应中国城市化、工业化的发展变革的进程，实现中国设市制度的优化、稳定的目标。

一、中国市制模式的演进

从世界现代文明发展规律来看，城市化与工业化是相互促进、相互伴生的现代化的两翼。自近代工业化革命以来，西方国家的城市化发生了巨大的质的飞跃，城市化以略高于工业化的发展水平推动着现代产业结构的巨大变革。从行政区划体制的角度看，世界各国城市型政区体制的调整实践比较好地适应了这一变革过程。

我国是世界上城市出现最早的国家之一，但具有行政建制意义的城市型政区的诞生却是20世纪初发生的事。1911年11月。江苏省召开临时省议会通过了《江苏暂行市乡制》，规定凡“县治城厢”和人口5万以上的市镇村庄村集为市，第一次提出了市制的概念。1918年，中华民国军政府设立广州市政公所，1920年改为市政厅，这是中国市政制度的首次实践。1921年7月3日，北洋政府内务部颁布的《市自治制》可以说是中国第一部由中央政府颁布的关于设置市建制的正式文件。从国家意义上开创了中国市制。1928年7月3日，国民政府公布了《特别市组织法》和《普通市组织法》，成为中国第一部全国通行的市组织法，从法律上确立了现代市制；1947年12月又拟订了《直辖市自治通则》和《市自治通则》两个草案，将市分为直辖市、省辖市、县辖市3种，首都设为特别行政区；同时，规定市的区域分为行政区域与经济区域，首次提出了我国城市型政区的三级行政等级制度以及城市政区与城市经济区的概念。

新中国成立以后，市制经历了曲折的发展过程。1954年，第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。1959年9月以法律的形式确认了市领导县体制，从此这一体制在全国广为推行。但由于经济工作的失误和三年自然灾害的影响，中央决定调整城市政策，控制城市发展。1963年12月，中共中央、国务院发布了《关于调整市镇建制，缩小城市郊区的指示》，开始撤销不够条件的市。1958—1965年7年时间，国新设市22个，但撤销的市达29个。至1965年底，市的总数由1961年的208个减少到168个。城市化进程遭受挫折，也影响了我国现代市制体系的完善。直至改革开放之后，中国的市制在一段时期步入了规范化的发展轨道。

从城乡关系看中国的城市政区制度模式大体分两个阶段；一是改革开放前的城乡分治模式阶段；二是十一届三中全会以来的城乡合治模式阶段。前一阶段沿袭传统的设市模式，也是世界绝大多数国家普遍推行的模式。即按照“城乡分治”的原则，“切块”划定标准设市。建国初期，原则规定人口在5万人以上的镇可以设市；1955年公布的《关于设置市、镇建制的决定》，将聚居人口的标准提高到10万以上，同时规定20万人以上的市可以设市辖区。在计划经济时期，中国的经济运行以纵向为主，市县矛盾以隐形形式存在。这种城乡二元结构的“切块设市”模式并未导致明显的市县利益冲突，因而使城乡分治的设市模式能够得以正常发展。

后一阶段则大力推行“城乡合治”的“撤县设市”新模式。改革开放、权力下放带来中国经济的大发展、社会的大变革以及城市化的快速推进；商品经济的大潮冲击着城乡分治的壁垒。传统的城乡分治设市模式日益显现出许多弊端。在这一背景下中国的市制发生了重大变革，即由传统的城乡分治模式迅速转向以“撤县设市”、推行“市管县”体制为标志的新型城乡合治模式；并于1983年制定了撤县设市标准，1986年国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，紧随其后在全国范围内大规模开展了《设市预测与规划》，掀起了全国设市热。1993年国家提高了撤县设市标准；1996年底，中国的县级市达到445个，与1981年相比增加了332个，可谓撤县设市“大跃进”，由此引发严重的“设市热”。1997年，中央政府宣布暂停设市。此后16年，中国出现县级建制市逐年减少的不正常现象。直至党的十八届三中全会，县级市设置才得以解禁。

据城镇规划君何方洪统计，截至2022年2月，在全国34个省级政区（不含港澳台地区）中，除北京、上海、天津、重庆四个中央直辖市之外，共有建制市687个，其中地级市293个，占设市城市总数的42.4%，占地级政区的88%；县级市394个，占设市城市总数的57%，占县级行政区的21%（总共有1871个县级行政区，其中1303个县、394个县级市、120个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区）。但如果加上977个市辖区，则占13.84%。由上述数据可以明显看出两个问题，一是建制市的数量增长与中国城市化率的提高极不相适应；二是在设市城市的等级结构中，地级市明显偏多，县级市偏少，与中国的城市规模结构体系极不相称。因此，中国的建制市需要调整等级结构，需要改革和探索新的建制市设置模式，以合理增设县级建制市，科学、规范、有序地发展设市城市。

二、当代“撤县设市”模式需要控制发展

从城乡关系看中国的市制模式，在上世纪80年代，传统的城乡分治转向了城乡合治——撤县设市。这种转变具有必然性，在一定程度上也是特定时期政治经济体制的产物；在今天看来，这种转换的过程过于“快速”，过于“一刀切”，甚至可以说是中国设市模式的一种“突变”，缺少了过渡性的实践阶段。因而产生了不少问题。经过20多年的实践，我们有必要对“撤县设市”模式进行客观公正的评价。

（一）不应低估撤县设市的优点

多年来，许多学者对“撤县设市”体制模式进行了很多评价，我们不赞成全盘否定的观点。研究认为，改革开放以来，中国的经济运行由纵向运动为主转向横向运动为主，地方政府经济功能的强化导致行政区之间，县与县、市与市、市与县以及地级与县级行政区之间经济利益的矛盾冲突，表现出中国特有的“行政区经济”现象。撤县设市正是在这一体制背景下产生并积极推进的。今天看来，其与传统的“城乡分治”、“切块设市”模式相比较仍有明显的优越性。

其一，大大减少了“切块市”与县之间的利益冲突，有利于城乡统筹规划建设，以城带乡，促进城乡经济社会的协调发展；其二，没有增加行政建制，避免了“切块设市”使行政建制增多带来的机构、编制矛盾，有利于节约行政开支；其三，便于操作实施，有利于保持县级政区的稳定，因而也有利于基层社会的稳定。

更为重要的是，撤县设市模式在许多地方，尤其是东部沿海地区对经济社会发展以及城市化推进的正面作用相当显著，大批县级市知名度提高。外向型经济迅猛发展，城市化进程大大加快，实际上也促进了农业现代化的进程。对于撤县设市模式的这些优点我们不能低估。从长远来看，这种模式为县（市）域经济、社会、文化、生态、政治“五位一体”的建设将提供良好的政区空间与体制环境。

（二）必须重视撤县设市的缺陷

撤县设市模式在运行实践中，也暴露出许多制度性缺陷，有些甚至是根本性的问题。主要是：

第一，撤县设市混同了市制与县制的本质区别。一般来说，城市型政区的地理空间形态是表现为点状特征的人口和产业集聚的地方政府管理空间，而地域型政区则是以面为主、点面结合的人口和产业等管理空间的地理形态。市制的诞生是工业化和城市化的必然结果，是城乡分治的体现；而传统县制是与农业社会发展相适应，以城乡合治为特点的一种区划建制。从这个意义上看，“撤县设市”名义上由“县”变成“市”，本质上和“县”并没有什么区别，以至于形成许多“市”“市不像市、县不像县”的尴尬局面。并没有达到预想的实施效果。

第二，造成了假性城市化和县制不稳定的双重矛盾。一些地方政府以撤县设市为契机，盲目追求城市化、工业化，大搞城市建设，大建开发区和“新城”，使大量耕地流失，而土地的产出效应大大降低，城市质量下降，人们称之为“假性城市化”。在不少县级市出现比较严重的后果，由于大量耕地的流失，严重影响了农业的基础地位和县制的稳定。有些县级市运行20多年，至今尚未达到1993年的设市标准，更别说是国家在2016年新设定的设市标准。这种假性城市化和县制不稳定的双重矛盾虽然不能完全怪罪于“撤县设市”的政区制度，有其深刻的体制机制和基层政府追求政绩、相互攀比、好大喜功、形象工程等利益的驱动和工作作风等原因，但把整县改设为市导致地域型政区与城市型政区在功能上的混淆，客观上为上述问题的产生提供了政区空间基础，这一点也是不可否认的。

此外，撤县设市模式还存在城市统计困难，与国外城市无法比较，城市化水平的标准难以衡量，以及城镇管理与服务难以规范等诸多毛病。从市建制的隶属关系看，由于普遍推行“市管县（市）”体制，两个不同等级的市隶属关系不清、定位不明。不仅导致了两个城市主体之间的矛盾冲突，而且对完善城市型政区体系造成一定困难。

综上，对撤县设市模式正反两个方面利弊的简要分析表明，中国在特定时期城市的市制模式有其深刻的政治经济背景，这种模式有突出的优点，也有明显的弊端。研究认为，要充分发挥这种模式的优点，高度重视这一体制的缺陷。总体上看，在中国目前的政治经济体制大环境和地方政治生态及政府主导的全能型功能下，撤县设市仍具有生命力，仍然是近期较好的设市模式，但需要在总量控制、保护县制、严格标准、有序设市的原则下实施。

三、新型城镇化需要重点推行“撤镇设市”

（一）县级建制市模式需要及时转换

在新的历史条件下，县级建制市的生成模式应当及时转换思路，其原因主要基于以下三点：

其一，基于传统的县制需要稳定和保护。中国的县制源远流长，从公元前221年秦始皇统一中国推行“郡县制”算起至今已经有2200多年的历史，很多县设置的空间范围、名称、驻地已经延续千年以上，表现了县制的超稳定性特征。作为中国传统的、历史文化悠久而且最为稳定的政区，极需加以保护，为此，需要及时转换县级市设置模式。

其二，基于人多地少的基本国情和实施主体功能区规划建设的要求。中国作为世界头号人口大国，人民的最基本生活需要—庞大的粮食需求供给必须有充足耕地的制度予以保障。2013年底召开的中央城镇化工作会议明确指出要优化城镇布局，贯彻执行国家主体功能区规划蓝图，实行“一张蓝图干到底”的政策。新时期中国市制模式推行与改革要有利于保护耕地、用好耕地、建设耕地。有利于严格执行国家“不能越过耕地红线”的硬指标；要能够处理好市与县的关系，实现建制市的科学布局，在重点农业发展区以及生态保护功能区、限制开发区等留有足够数量的县制。

其三，基于建制市回归城市的本质特征和建立与城镇体系相对应、科学合理的大中小建制市结构体系的需要。“撤县设市”模式的一个要害问题是将城市型政区混同于地域型政区，在一个设市城市里经营大量农业产业和拥有其依附的广阔土地空间，极易导致地方政府盲目占用农用土地空间。带来城市建设失控，盲目大建开发区、发展房地产业，涌现许多“空城”、“鬼城”等规划建设管理以及社会问题。新的县级市设置要求能够克服“撤县设市”模式的弊端。让建制行政市回归城市的本质特征，能够控制城郊合理比例，可以从政区空间上制约可能产生的上述现象；同时有利于解决目前我国设市城市的等级结构不合理（地级市比重过大、县级小城市比重过小）的问题，形成与城镇体系相对应的大中小相互协调发展的设市城市体系。

（二）“撤镇设市”——县级新市制模式的最佳选择

中央城镇化工作会议明确指出：城镇化是中国“现代化的必由之路”，“对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”。同时指出，“城镇化是长期的历史进程，要科学有序、积极稳妥地向前推进。加强相关法规、标准和制度建设。坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式。”从城市型政区制度改革来看需要积极研究与探索实践以“撤镇设市”为主体的新市制。

借鉴我国历史的和国际的经验，一个基本的事实是当“建制镇”发展到一定规模，符合“建制市”设置标准时即可“设市”。我国近代的市制和世界各国以及我国台湾地区目前的市制都是由镇演进、升格而来的。这一事实告诉我们，“建制镇”→“建制市”可以说是古今中外城市建制发展的基本模式。诚然，仔细研究这种模式也会有某些缺陷，如美国，在一个都市区有上百个、甚至于更多的城市政府，给大都市区治理带来的麻烦实在不少。国情不同，这种体制在中国明显行不通。但市镇设置的模式还是应该充分肯定的，因为它符合城市发展的自然规律，体现城市的本质特征。

因此。基于城市的本质特征。基于城市的发育成长规律。基于历史和国际的基本经验，也基于我国改革开放以来“撤县设市”的运行实践，在推进新型城镇化发展的新时期，从政区制度建设层面思考，建立我国新型的“城镇化发展模式”的方向必然落在了“撤镇设市”，即“镇升格”的路子。

同时，“撤镇设市”也是我国小城镇规模分化发展的迫切需要。经研究发现：改革开放以来，广东省的城镇规模。无论是经济规模或是人口规模，分化极为明显。在珠江三角洲，几十万人口、几百亿经济规模的大镇强镇不在少数。传统的乡镇级政区体制已经严重不适应城镇规模发展的需要，并由此带来一系列相当严重的社会问题。在广东，“人大衫小”的矛盾十分突出，基层行政资源严重不足，政府的行政管理能力受很大制约，甚至出现某些管理真空。我们认为这是产生大量社会问题的重要原因。试问，在当今行政等级严密的传统集权制中国，一个基层乡镇级政府怎能管好一个数十万人口的大“城市”？

解决类似于广东“人大衫小”矛盾的一个根本的行政体制性举措：顺应由“乡”—“城”的转变，适时将大镇强镇“升格”为建制市，按照城市的职能规划、建设和管理城市；提供城市公共设施和服务，以解决经济快速发展、非农人口高度集聚、城镇空间规模迅速扩张过程中引发的公共服务基础设施滞后、大量社会问题涌现的突出矛盾。

总之，推行“撤镇设市”新模式至少有以下突出优点：（１）有利于推进县域城镇体系建设，加快新型城镇化发展步伐；（２）有利于加强城镇公共服务设施的统一规划建设，发展小城市，提高小城市的质量；（３）有利于带动县域经济的城乡一体、均衡发展；（４）有利于吸引大批外出务工人员回归故土，解决大城市的户籍压力。促进县域社会、文化发展，推进城乡公共服务均等化建设，加强城镇社区建设，促进社会和谐；（５）有利于推进农业产业化和农村工业化的发展，全面实现现代化建设的战略目标；（６）有利于提高基层干部素质，规范小城市的管理，加强基层政权建设，从源头上确保国家长治久安。

从县与市的关系来看，镇升格设市有利于保护足够数量、具有悠久政区历史文化、最为稳定的县制，从而有效克服了“撤县设市”模式发展可能导致的“县荒”矛盾。

撤镇设市可以说是世界各国城市设置的主导性模式，也是中国改革开放以来单一“撤县设市”模式的重大突破，具有强大生命力。事实上，改革开放以来国家已经在有些地方推行了“撤镇设市”模式，如1987年福建省的石狮市、1996年的广西壮族自治区的东兴市、2019年的浙江省龙港市等，都取得了很好的效果，这为广泛推行“撤镇设市”模式提供了范例和经验。

（三）镇升格为市需要“从严”和“优选”

1949年新中国成立以来，建制镇的发展大体上经过了解放初期的规范设镇、文革时期的波动萎缩和改革开放以来的迅猛发展三个阶段。根据有关资料，1954年，全国有建制镇5400多个，1958年全国建制镇调整为3621个。1978年恢复乡制之前，全国仅有镇2687个。改革开放以来，建制镇数量经历了迅速增加一波动发展的过程。1990年全国共有镇12084个，1996年增加到18171个，2000年突破2万大关，达到20312个，2002年又增加到20600个；此后呈现缓慢下降趋势，许多建制镇演变为“街道办事处”，城镇规划君何方洪统计了截至2022年2月的数据，目前总共有建制镇20988个。总体上看，建制镇在推进城镇化的发展中起了积极作用。建制镇的发展变化受经济发展、城镇化率的演进和镇建制标准和政策变化等基本因素的影响；“镇”改“街”、合并、优化也是重要原因。

面对全国近２万个数量庞大的建制镇，不可能、也不应该放宽标准、盲目设市；相反，必须“从严”升格设市，即必须从２万多个建制镇中“优选”极少数超级大镇、强镇升格为市。这里要强调的是，从“从严”“优选”的指导思想出发，需要把握以下要点：

第一，必须是大镇、强镇。所谓大镇是指建制镇人口规模，重点是镇建成区的常住人口规模；所谓强镇是指建制镇的经济规模。一般从纳入县域规划的“新市镇”、“重点镇”等建制镇中进行“优选”。

第二，不能是县政府驻地镇。县府驻地镇是县的政治、经济、文化和管理中心，统管全县。在中国当今政治体制下，受地方政治生态和全能政府功能的制约，在“行政区经济”运行规律作用下，一旦县城升格设市，将会带来极大的负面影响。“一地二府”导致的县、市之间的矛盾、分割、摩擦、内耗将不可避免。这是被改革开放以来许多中心城市的运行实践所验证了的，我们要深刻吸取历史的经验教训；从实际情况看，许多县市的驻地镇规模很大，已经将镇建制改设为街道办事处；今后，对于规模较大的驻地镇可以改设为“街区”，下辖“社区”，实行城市管理。

第三，不同于传统的“切块”设市。我们不能把镇升格设市等同于回归到走“切块设市”的老路，新的镇升格设市，其“镇域”必须留有足够的发展空间。为此，撤镇设市的建制镇可以根据合理“城郊比”的需要，通过合并、兼并周围的乡镇适度扩大镇域空间。

第四，“优选”县域双中心、多中心的大镇强镇升格设市。由于自然和交通、人文等因素的影响，中国有不少县的县域形成了多中心的城镇分布格局，最为典型的如苏州市的吴江区（原吴江县），稠密的河网，发达的水运，特色专业化农产品（蚕桑等）的发展、加工和流通，形成盛泽、震泽、芦墟、同里、松陵、黎里、平望等七个著名的大镇。县城松陵镇作为吴江县的行政管理中心，在很长的历史时期都并非县域第一大镇。类似这样的县在广东省、浙江省、江苏省、山东省、福建省。东北及内地的许多省区也有不少。“优选”符合条件的双中心、多中心大镇强镇升格设市完全有必要，同时也有可能，关键是处理好升格的大镇强镇与县的关系。

第五，注意因地制宜，科学布局，充分发挥省区的积极性。镇升格设市“优选”的根基在遍布全国的２万多个建制镇，这也是镇升格设市的生命力、活力所在。如果全国统一制定一个标准，势必在中西部的许多省区出现新市制的空白点。因而失去这种模式的“均衡发展”、“城乡一体”的极为重要的价值。为此，需要在全国统筹、科学布局的前提下，以省、自治区为单元，因地制宜设定标准。

总之，撤镇设市具有强大生命力，是新市制模式的最佳选择，但需要从严优选；县域双中心、多中心的大镇强镇具备优选条件；要注意因地制宜、合理布局，发挥省、自治区在优选中的主导性作用。

四、中国市制体系建设需要实践“县下辖市”

新型城镇化发展的着眼点主要在中小城市，重点是小城市。与世界各国、尤其是大国相比，中国设市城市的总数量偏少，设市小城市比重过低。根据有关资料，美国有19429个大大小小的城市，其中2500—25000人之间的有8810个，占城市总数的45%；另有9361个城市在千人以下。世界各国的建制市，都是小城市（镇）占绝对多数。我国台湾地区除5个所谓的“直辖市”、3个省属县级市之外，归属县管辖的市（县辖市）有14个。而在中国大陆，建制小城市的数量明显偏少；尤其缺少县辖市层级，反映了中国设市城市制度尚不够完善。我们认为，中国建制城市的数量有很大的增量空间；但这个“增量”主要应该在“县辖市”，因此，是从长远的市制模式发展看，探索、实践“县辖市”制度十分必要。

（一）建制小城市的“增量”主要应依靠推行“县辖市”模式实现

诚然，推行“撤镇设市”模式将大大增加建制小城市的数量，在一定程度上弥补了建制镇规模结构体系的缺陷。但由于“撤镇设市”实质上是建制镇的升格行为，它意味着中国县级行政区的数量增加，如果以全国建制镇总量的2%升格，则全国将有400个镇可以升格为市，也就意味着全国将增加400个县级政区单位。机关行政人员也必然相应增加。这将给组织人事部门的干部配备、地方财政部门的公共支出带来很大压力，因而大量增加“撤镇设市”的可能性极小，这也是为什么撤镇设市要从严优选的重要原因。从设市小城市的“增量”角度看，撤镇设市模式也存在一定局限性；必须、也只能走“县辖市”之路。县辖市可以弥补镇升格的缺陷，真正实现市制的合理布局，形成科学的市制规模结构体系。

（二）“县辖市”的性质及其基本要素特征

可以设想，县下辖市的“市”，其性质和基本要素应体现以下基本特征：第一，县辖市的隶属关系不变，仍归属县领导，由县统辖、统筹，其行政等级一般等同于乡镇，不得增设机构，某些职能权限（市政、公安、城管等）稍高于乡镇，但低于县级市；第二，县辖市不搞“切块设市”，实行“城乡合一”体制，其范围大体为经过调整后的乡镇，根据需要适度微调；第三，县辖市不在县城设市，其在经济、社会、文化等功能上辐射县域区片中心；第四，县辖市一般不改变原有乡镇专名；第五，县辖市位处最基层，与民众的生活、利益息息相关，在设置过程中要充分听取基层组织和民众的意见、建议，充分反映民众的要求。

“县辖市”要处理好与周边乡镇的关系，处理好与县的关系，在全县统筹规划发展的原则下，促进“市”的健康发展、特色发展，防止分散化和重复建设；还要处理好与升格县级市的关系，科学规划，合理布局。

“县辖市”是乡镇政区制度的发展，是城市制度的补充，有利于提高和带动基层市镇的管理水平。与“镇升格设市”相比，县辖市有其特殊的优势，对保持县制稳定，完善设市城市制度体系具有深远意义；同时，县辖市也更具有操作性，其实施可以以省区为地域单元，因地制宜制定县辖市标准，重点是镇区的非农人口、非农产业集聚水平、镇级财政能力和发展潜力。但要指出，县辖市不应该、也不可能取代乡镇建制，乡镇仍然是我国县辖政区的主体。

（三）创造条件实践“县辖市”

应当指出，“镇升格设市”和“县下辖市”都属于“撤镇设市”，虽然都由乡镇发展演变而来，但有质的差异。主要区别在两个方面：一是等级的差异，“镇升格”设市是县级。“镇改设市”则为乡镇级；二是性质功能上的差异，镇升格的县级市是法定的“设市城市”，为完全城市化地区，具有经济社会文化辐射的重要功能，实行完全的城市管理；“县辖市”无论在其规模或是功能性质等方面都表现为乡村一城市的过渡性特征，也可以称其为介于乡村和城市之间的“半城市化的建制市镇”。

从政区体制的实践与法律层面看，镇升格为市已有较好的实践基础，符合《宪法》和相关的法律规定，也有相应的标准；而县辖市则不同，目前尚没有法律依据，虽然有民国时期和解放初期的历史基础和经验，但时隔七十多年，经济社会发展和城市化水平及其相应的空间布局等都发生了翻天覆地的变化，完全沿用传统县辖市体制、规则或照搬国外的做法都行不通，必须创造条件，选择合适的省区先行先试，在实践中总结经验，制定标准和实施细则，然后再逐步推广。

为此，选择不同类型的地区开展调查、进行试点实践是十分必要的，通过试点实践为相关部门制定标准和政策提供依据。在试点实践中重点解决“镇升格”和“镇改市”的标准划分和政策界限这一难点问题。

推行县辖市体制最为重要的是要有法律制度环境，修改包括《宪法》在内的相关法律。中国的建制市与国外的建制市本质性的区别是设市城市的等级制度，国外许多国家不存在建制市的行政等级，而中国的建制市则有复杂的等级，镇升格、县辖市的等级划分都要有法律依据；即便今后建制市的等级淡化也需要有相关法律加以明确。此外还涉及设市城市的审批制度改革问题。县辖市能否下放给省区等都需要深入进行研究、实践。总之，需要在试点实践中为“县辖市”的推行创造经验。

综上，中国建制小城市的增量将主要依靠“县辖市”模式实现，在这一点上“县辖市”优于“镇升格设市”，要努力创造有利于推行“县下辖市”的制度环境，把握合适时机积极推行。

五、中国建制市模式推进的战略走向：多模式共存、渐进式转换

（一）基本格局：多层级、多模式并存的设市制度体系

在新的发展时期，中国有必要、有条件推行设市制的多模式共存、互补的战略。所谓多层级，是指建立从省级（中央直辖市）→地级（省辖市）、县级→乡镇级（县辖市）的三个层次、四个级别的设市城市体系。这个层级体系与目前中国地域型行政区划的基本层级（省→县→乡镇）结构相对应；也与大中小城市规模体系结构相呼应。

所谓多模式，是指继续推行“撤县设市”，重点推进“撤镇设市”，积极探索“县下辖市”，也就是说让“撤县设市”与“撤镇设市”、“县下辖市”三种模式在祖国大地上都能推行。在前面的论述中清楚地表明，三种模式都各有其重要优点，又都各有某些缺陷。单独推行某一种模式都会产生某些负面影响或不良后果；而如果将三种模式组合同时推进，只要搞好顶层的精心设计，做好充分调查，严格按规范的标准与程序实施，就有可能产生三种市制模式互补的最佳效果。

之所以有必要推行多种市制模式，一是因为可以充分吸取三种模式的各自优点，最大限度地避免或减弱三种模式的各自缺陷，从而形成相互补充的组合优势，对中国特色的新型城镇化建设发展发挥制度保障作用。二是基于中国的国情考虑。中国是一个国土空间辽阔，自然条件复杂，人口众多，历史悠久，多民族、多元文化的发展中国家，各地经济社会发展水平和城市化水平差异很大，政区形成的历史文化背景不同；即使同一省区不同地区往往处于不同的发展阶段，其城乡关系矛盾表现也不相同，作为上层建筑的行政区划体制难以用一种模式去适应不同地区或同一地区不同发展阶段的需要。推行多种模式就可以根据各地情况因地制宜选择不同的设市模式。比如，在沿海、沿江重点开发、经济发达、城乡差别较小的地区重点推行“撤县设市”模式比较适合；在主体功能区规划中确定的以生态保护功能为主的控制或限制发展区。以及农业集中发展区，则比较适合推行“撤镇设市”模式。以保留县制，确保主体功能任务的实施；至于“县下辖市”模式则可以在不同类型地区同时推行。

（二）实施战略：分三步走，渐进式转换撤县设市、撤镇设市、县下辖市三种模式

如何科学运行？是我们需要研究的问题。关键是把握好市制发展的阶段性特征，实行“渐进式转换”战略，具体说就是分三步走的战略。什么是渐进式，为何要渐进式，怎样实行渐进式转换？所谓渐进式是相对于上世纪80年代整齐划一推行“撤县设市”而言，三种模式的推进不搞“一刀切”。而是根据实际情况。或者创造条件分步骤、分阶段、分区域推行实施。

近期（或现阶段），大致在2025年之前，在总量控制的原则下重点实施“撤县设市”，同时积极推进“撤镇设市”，选择不同类型地区试行“县下辖市”。中期，大致在2025—2035年，全面实行“撤镇设市”，收缩（或终止）“撤县设市”，积极推行“县辖市”。远期，2035年以后，当中国的城市化率达到80%，设市城市的数量将基本稳定，设市城市的规模结构和布局基本合理，设市制度体系也基本确立，中国的整体行政区划结构将基本稳定。

之所以分三个阶段渐进式推进，主要是顺应中国经济社会发展的阶段性特征以及城市化率增长规律，根据不同阶段和不同区域的情况选取和确定设市模式的重点，形成不同的设市模式组合结构。总体上中国设市模式将沿着撤县设市→撤镇设市→县下辖市的轨迹有规律地运行。从确立设市模式一制定设市标准一规范设市制度一严格申报审核是一个复杂的系统工程，需要顶层的精心谋划和科学设计。

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