城乡协调发展的模式（智库以城乡一体化为导向推进城乡结构转型）

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■中国（海南）改革发展研究院课题组

党的二十大报告指出，要“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。以城乡一体化为导向推进城乡结构转型，既是建设全国统一大市场的重要条件，也是高质量发展的内在要求。为此，需要加快破除城乡二元结构，加快提升农业现代化水平，大力推进城市群和都市圈建设，不断缩小城乡发展差距。

以加快破除城乡二元结构夯实高质量发展基础

破除城乡二元结构是实现高质量发展的制度基础。当前，在户籍制度、社保制度、土地制度等方面明显存在的二元结构明显阻碍了城乡一体化进程。例如，二元户籍制度降低了人口流动性，其中一个重要表现就是非正规就业。非正规就业意味着就业不稳定、工资报酬偏低、社会保险覆盖不充分，以及职业提升空间小。就业非正规化严重降低了社会流动性，尤其是减少了向上流动的机会。城市土地权利与农村土地权利的分野在一定程度上制约了农村居民财产性收入的增加，对外出务工但在城市没有固定居所的农村人口来说，通过农村固定资产等获得的财产性收入明显偏低。城乡社会保障制度的分野在一定程上制约了农村居民的消费支出，使农村居民当期的消费支出明显低于城市居民当前的消费支出。实现高质量发展，需要尽快破除城乡二元制度结构，释放农村发展的潜力。

加快城乡统一要素市场建设，释放农村发展潜力。以土地为例，2019年《土地管理法》修订后，虽然明确允许在全国范围内集体经营性建设用地可以直接入市，但农村宅基地使用权的各类权益尚未破题。农村宅基地使用权的用益物权与城市住房用地使用权的用益物权相比，明显不完善。由此导致城市土地的增值收益分配机制与农村集体土地的增值收益分配机制存在明显区别。城市土地增值收益分配机制让城市居民很大程度上直接共享了城镇化的好处，但在国家、集体、农民、企业间的农村集体土地的增值收益分配机制仍有待完善。解决好土地增值在城乡间、区域间分配不均衡的问题，需要加快建设城乡统一的土地市场，由此释放农村土地的巨大潜力。

加快推进以人为核心的新型城镇化进程。党的二十大报告指出，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”。一方面，在我国过去快速的工业化进程中，实行的是城乡二元的户籍制度，不仅使城与乡之间，也使不同区域间在医疗、教育、社保等公共服务方面发生了明显差别，由此拉低了我国城镇化的质量。为此，要加快深化户籍制度改革，加快在全国范围内建立起统一的居住证制度。另一方面，我国社保制度存在明显的二元性，使城乡居民社保水平明显低于城镇职工社保水平。深化社保制度改革成为加快推进以人为核心的新型城镇化进程的重点任务，成为推进城乡一体化进程的重点任务。

以加快提升农业工业化水平推动乡村振兴

农业工业化成为乡村振兴的产业基础。第一，通过运用现代化的科技手段促使农业规模化、机械化、智能化，农业现代化可以明显提升农业劳动生产率。2012年以来，我国农业机械总动力逐年增加，农业生产机械化率快速提升，2021年全国农作物耕种收综合机械化率超过71%。第二，农业现代化推动农业产业高级化，促使农业产业结构由低附加值的初级产品生产为主向高附加值的精深加工制造为主升级。在美国，80%以上的农产品经过加工后上市，农产品增值超过5倍。我国在这方面空间潜力巨大。第三，农业现代化将带动农业领域在生产、加工、保鲜、流通、储藏以及物流配送等方面关联配套产业的发展。

关键是尽快实现农产品加工业的重大突破。农产品加工业是构建乡村产业链的核心。它一头连着农业、农村和农民，一头连着工业、城市和市民，沟通城乡，亦工亦农，是体量最大、产业关联度最高、农民受益面最广的乡村产业。当前，我国农产品加工转化率只有60%，加工业与农业产值比只有2.4∶1。如果达到发达国家的3.5∶1左右的平均水平，就会明显缩小农业与工业收益的差距。为此，需要结合农业特点，以工业化的思维来创新农业发展模式，提升农产品附加值。比如，顺应消费者对农产品的健康和个性化需求，引导农产品加工产业从一般性、大众型农产品消费为主向个性化、定制型食品消费转型升级；完善农产品加工流通服务体系，降低农产品加工业物流成本。

以农业服务业深度融合提升农业附加值。农业与服务业的深度融合，是推动农业现代化的重要途径。为此，一是要加快智慧农业的新基建建设，全面普及农村电子商务，发展集互联网、移动互联网、云计算和物联网技术为一体、实现农业生产全过程的数字化管理的新业态新模式，建设一批5G农业产业园区，培育智慧农业的领先优势。二是要进一步完善农村现代金融服务体系。创新农村金融产品，建立多元化资金投入机制，加大政策性农业保险制度的推广力度。三是要加快培育新型农业经营主体与新型职业农民。积极培育农民专业合作社、农产品行业协会、农技推广中心、家庭农场、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，促进其规范有序健康发展，为农业和现代服务业融合发展、加快实现农业现代化提供强劲的内生动力。

大力推进城市群都市圈建设

推动城市管理模式从行政级别向人口规模转型。随着我国城市群和都市圈的发展，与城市行政等级所配套的城市管理与服务越来越不适应，不仅不利于大中城市的发展，而且限制小城市的发展。为此，一是需要尽快改变按行政等级配置公共资源的方式。按照实际服务管理人口规模配置公共资源，促进都市圈与城市群的发展；根据居民居住空间布局配置公共资源。例如，三甲医院和大学以及各类教育服务体系与资源配置，可以不受城市行政等级约束。二是充分发挥城市群内中小城市和特大镇的作用。通过公共服务资源再配置，从城市中心向城市周边疏解一部分重要的医院和学校，提高中小城市和特大镇的公共服务水平，减少中心城市人口过于聚集的压力。

以城市群推动区域一体化进程。比如，第一，推动京津冀协同发展。紧抓疏解北京非首都功能这一“牛鼻子”，加快构建功能疏解政策体系，实施一批标志性疏解项目。第二，提升长三角城市群一体化水平。长三角地区以4%的国土面积创造了全国1/4的经济总量。下一步，需要打破行政界限约束，推动长三角地区一体化水平的进一步提升。第三，做大粤港澳大湾区，加快推进粤港澳一体化进程。推动粤港澳大湾区和深圳先行示范区“双区”以及横琴、前海、南沙三个重大合作平台建设，持续释放战略叠加效应和强大驱动效应，发挥其统筹珠三角九市与粤东西北地区生产力布局、带动周边地区加快发展的重要作用。第四，加快推进东北城市群合作发展进程。要从推动东北经济一体化出发，以沈大长哈为主体，打破行政壁垒，推动资源要素跨区域自由流动，实现优势互补和合理分工，以中心城市紧密合作加快推动东北经济一体化进程。

推进城市群基础设施一体化进程。重点是推进轨道、省际公路、机场、港口航道一体化建设，协同建设一体化综合交通体系。协同建设新一代信息基础设施，共同推动重点领域智慧应用，合力建设区域性工业互联网，加快城市群新型基础设施建设。统筹建设油气基础设施，协同推动新能源设施建设，协同推进城市群能源基础设施建设。提升农村道路畅通水平，推动乡村清洁能源体系建设，以数字基础设施建设加快建设数字乡村，加快城市群内农村基础设施提质升级。

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