哈萨克斯坦的改革（哈萨克斯坦的土地改革）

土地具有持久性和不动产特征，是人类活动必须依赖和利用的稀缺经济资源，随着人口增多和经济规模扩大，土地的稀缺性越来越明显。作为生产要素，不同的国家对土地资源参与生产和分配的方式也不同。通常认为，土地首先需要进入市场交易，才能更好地发挥要素供给作用。但在市场经济条件下，关于土地私有化和国有化的利弊优劣、土地是否只有私有化才能流转交易、外国公民和法人是否有权购置本国土地和不动产等问题，始终是各方热烈争论的焦点，有时甚至可能引发社会和政治危机。

一、土地改革

独立后，为更好地解决和发展“三农”问题（农村、农业和农民），哈萨克斯坦针对土地进行改革。改革的最初动因，是哈萨克斯坦的农业经济始终低迷，农民生活水平低下，而国家却没有足够的资金和实力像苏联时期那样给予大量补贴，于是开始对农工企业、国营农场和集体农庄进行私有化改革。伴随此进程，有关企业、农场和农庄的土地所有权问题相应显现。由于土地属于国家而非私有，经营者对未来信心不足，对附属于土地之上的企业和农场等投资积极性不高。另外，为谋得利润，土地的使用经营者对土地缺乏科学合理的利用和开发，不合理或非法使用土地的情况屡禁不止。

为解决这些问题，哈政府认为最好的办法就是实行土地私有制，将全国10%～15%的土地转为私有，希望借助私有化明确土地所有权，刺激土地所有人对自己土地的关注（如保值、增值、开发和利用等），进而通畅生产要素流转，提高土地利用效率，增加资本投入，提升国家整体经济水平。

改革之前，哈境内土地全部属于国家所有，公民和法人只有使用权，在经济活动中涉及的转让租赁对象是土地使用权，而不是所有权。考虑到哈萨克斯坦的现实国情，土地私有化改革大体经历三个阶段：

第一阶段是1991～1993年，标志是1991年6月28日制定的《土地改革法》，明确规定土地为国家所有，但农民有经营权和使用权。主要办法是将原先归属于国营农场和集体农庄的土地依照一定程序、按约定份额分给每个农民。这种做法主要是配合农工企业、国营农场和集体农庄的私有化，在将企业财产转为私人所有的同时，将企业所在土地的使用和收益权相应分配，目的是让农民既拥有土地使用权，又拥有企业财产权，能够在自愿和自由选择的基础上，以重新联合的方式组建新的企业、合作社等各种形式的经济联合体，使经济要素得到合理组合，从而改善农村生产关系，提高经济效益。

第二阶段是1994～2002年，这是从土地国有制向私有制转化的过渡阶段。这个阶段的标志性事件有两个：一是1995年8月之前，在保留国家对土地绝对所有权的同时，将土地使用权纳入民事对象，允许并规范土地流转。相关法律文件主要有1994年1月24日第1516号总统令《关于调整土地关系的若干问题》和当年4月5日第1639号总统令《关于继续完善土地关系》。二是1995年8月30日全民公决通过的新版《宪法》规定“土地及其地下资源、水资源、植物、动物及其他自然资源属于国家所有。土地可根据法律规定的原则、条件和范围成为私有财产”。这是哈萨克斯坦历史上第一次规定土地既为国家所有，又可以在一定条件下成为私人所有，为后来实现土地私有化奠定了宪法基础。

在此基础上，1995年12月22日颁布的第2717号总统令《关于土地》（因当时处于总统训政时期，该总统令具有法律地位）和2001年1月24日《土地法典》，将宪法赋予的土地私有权进一步细化和具体化，规定“用于从事个人副业、栽种果木、建造别墅、建造生产和非生产性用房（包括住宅、工程项目及其配套设施等），以及为上述经济活动和建筑物服务的土地，可以依法定程序转让给公民或非国家法人所有”，即允许这些土地私有。与此同时，“国防用地、森林资源和水资源等农用地、特殊保护区、特殊用途的土地（如生态、科研、历史文化、休闲、医疗保健等）、居民区的公共用地等，不得私有”。

2002～2003年间，哈政府同议会之间关于土地法草案争论激烈。双方分歧在于：政府希望尽快允许土地私有化，一来增加财政收入，二来可以让生产要素得到更合理配置，消除市场经济障碍。议会则希望延缓或停止土地私有化，担心由此加剧贫富分化和社会动荡。双方争论的焦点在于：第一，政府希望将土地出售给私人，并且可以出售给私人的土地不超过该地区农用地总面积的10%；议会则认为可以出售给私人的土地不应超过该地区农用地总面积的5%，而且部分土地应无偿划拨给已经占有该地的人。第二，政府希望自然人和法人能够同时享受土地私有化的权利，而议会则担心私人会为了眼前利益而迅速将自己的土地转手出售给法人，因此提议自然人在土地法生效后即可根据私有化获得土地所有权，而法人则需3年半之后才能开始享受私有化权利。第三，政府认为土地私有化的收入应划入国家基金，而议会则希望新建一个机构，专门管理土地收入。

政府和议会对土地法草案互不让步，最终演变成塔斯马加姆别托夫总理要求议会举行对政府的信任表决。根据哈《宪法》，如果议会上下两院均以2/3多数通过对政府的不信任投票，则总统必须选择或解散政府，或解散议会；如果议会未能通过对政府的不信任案，则政府提交的法律草案不必再经议会表决，便可由总统签署生效。尽管议会没有获得通过不信任案所必需的2/3多数票，但下院71%高票结果足以显示议会对政府的不满。在此情况下，塔斯马加姆别托夫于2003年6月11日提出辞职。6月13日，议会两院联席会议通过阿赫梅托夫为新总理。6月20日，议会和总统就《土地法典》达成最终共识，经纳扎尔巴耶夫签署后生效，确认哈萨克斯坦实行土地私有制。

第三阶段是2003年至今，主要标志是2003年6月20日颁布《土地法典》，将哈萨克斯坦的土地分为国有和私有两部分，其使用权有三种方式：长期使用，临时使用（租赁），私有。其中国家单位可长期使用国有土地；外国的自然人和法人可以租用土地（临时使用）；原属国有的农用地可依法转归哈萨克斯坦自然人或非国有法人私有。

《土地法典》规定：国有土地可以有四种使用方式：一是销售或无偿转让给私人或法人；二是作为国有企业的实物出资；三是长期或短期使用；四是法律规定的其他用途。这意味着，国有土地可以通过一定法律程序私有化，或无偿、或按政府规定的价格、或按市场估价转让给公民或法人，土地私有化的收入划入国家基金。外国人和外资企业可以在哈租赁土地，但不得转让和买卖。

土地私有化遵循渐进原则，经过独立后近12年时间，才真正将纸面的宪法权利转为现实生活中的真实权利：先将土地划分给农民，使其具有使用权，然后再允许土地流转，最后确认土地私有权。之所以不是在独立初期与企业私有化一起直接实现，主要原因是哈政府担心，仓促的土地私有化可能带来严重不利后果。例如，在独立初期经济不稳定形势下，贫穷的农民可能意识不到土地所有权的价值，可能为一时的蝇头小利而轻率地出卖自己的土地，沦为雇佣工人或变得一无所有，这不仅加剧经济危机，还可能引发社会危机。

如果说最初启动土地私有化改革是为了克服农业经济危机的话，那么后来的目的则是理顺经济要素配置体系，将农民、农业部门和农村经济纳入整个市场关系，使农户和农村经济不再单纯依靠政府补贴度日，而是合理利用自身资源，发挥主人翁责任，积极参与市场经济进程，吸引农业和农村投资，以此改善生活条件和提高生活水平。可以说，土地私有化只是解决“三农”问题的第一步，需要与其他措施配套，才能使其效果充分发挥出来，包括农业信贷改革、提高土地评估水平、加强农业科技、改善农村基础设施、吸引发展建设资金、发展农产品加工业等。

二、《土地法典》的修订

2015年纳扎尔巴耶夫提出“五项改革”和 “百步计划”时，提出要加快实施部分农用耕地私有化。纳扎尔巴耶夫表示[1]：“在我们国家，农业一直是我们的竞争优势。但是当前过时的、无效的调节土地关系的措施却限制了土地作为生产要素的潜力。最近的土地调查显示，我们有900万公顷土地没有被利用，在那里闲置。当整个世界都在努力增加粮食生产的时候，哈萨克斯坦却有900万公顷的土地不能流转。我们的土地所有权有两种形式：租赁和私有。但是有大量的土地所有者将土地出租，却不关注土地的使用方式，不管土地肥力如何，也不关心土地生产力是否很大。他们对待土地就像一只小狗趴在干草上一样慵懒随意。于是乎，我们就这样逐渐消耗哈萨克斯坦的肥沃土地，把所有能消耗的土地都消耗掉，结果就是这样。……土地私有化并不针对所有人，而是面向那些懂得如何工作、有专业、有经验、有资金和有设备的人，一个能够从这片土地中受益的人。必须规定，如果土地所用人不能将这块土地用于其规定的目的并提供土地所需的东西，那么此人将失去该土地利用权。只有那些真正能够在土地上工作的人才能成为所有者。也就是说，有必要确保土地属于特定的所有者，以便为有效利用土地创造动力。土地私有化应该绝对透明，以便每一平方米的土地都能够根据市场情况得到合理使用。国家应对此进行持续监督。”

2015年11月2日，哈议会通过《土地法典修订案》，主要修订内容有：1.获得国有农业用地只能通过拍卖方式；2.哈萨克斯坦公民和非国有法人有权依照《土地法典》规定程序获得国有农业用地。外国公民，无国籍人，外国法人，境外哈萨克人，注册资本中外国公民、无国籍人、外国法人持股超过50%的法人，只能租赁使用哈萨克斯坦的农业用地，租赁期不得超过25年。3.将境外哈萨克人有偿租赁农用土地并用于家庭农场或副业的最长租赁期限由原先的10年延长到25年。将外国公民和无国籍人有偿租赁农用土地并用于农业商品生产的最长租赁期限由原先的10年延长到25年。另外，新增允许注册资本中的外国公民、无国籍人、外国法人持股超过50%的法人有偿租赁农用土地，租赁期最长25年。

《土地法典修订案》原定于2016年7月1日生效。哈政府原本指望新法可以吸引外国投资和技术，带动农业发展，缓解就业压力。但因宣传工作不到位，加上个别媒体和社会团体炒作，社会上反对声音越来越大，2016年4～5月，多地发生反对该法生效的集会游行（阿拉木图、阿克套、阿特劳、塞米巴拉金斯克、阿克托别等），迫使纳扎尔巴耶夫5月5日决定，至年底前临时冻结修订案中的部分条款生效，12月23日又签署法案，决定将修订案中民意反应较大的部分条款冻结期限延长至2021年。另外，纳扎尔巴耶夫组建国家土地改革委员会[2]，专门研究土地法案。2018年5月4日，哈议会通过《关于修订和补充若干涉及土地关系问题的法律的法》[3]，旨在完善《土地法典》，但未触碰民众反映强烈的关于外国人购买和使用土地等内容条款，相当于依然不允许外国公民，外国法人、无国籍人，以及含有外资的本国法人购买农用地，允许租赁的期限也保留原样，未有延长。

部分民众反对修订案的主要理由是担心更多外国人在哈从事农业生产，从而挤占本国公民的就业和经商机会；一些外国人或外国法人可能钻法律空子，借助合资企业来实际掌控哈萨克斯坦土地；外国人和外国法人为尽快收回投资成本并追求高额利润，往往过度开发，大量使用农药和化肥，造成土壤质量退化。对此，纳扎尔巴耶夫表示[4]：“农村人口占哈总人口的40%，全国20%的人从事农业。如果不发展农业，就很难搞好经济。为吸引投资到农业领域，在借鉴其他国家经验的基础上，政府决定延长投资者租赁农业用地的期限。……我们需要向民众清楚地解释，一旦取消这项法案，农业的发展前景将可能遭遇一些糟糕的问题。当然，我们需要考虑其利益的人民，指的是那些真正在土地上劳动和耕种的农民，而不是那些只知道在大街上嚷嚷的群体。”

[1] Назарбаев: Необходимо начать приватизацию земель сельхозназначения. 06.05.2015. http://agroinfo.kz/nazarbaev-neobxodimo-nachat-privatizaciyu-zemel-selxoznaznacheniya/

[2] Правительство РК утвердило состав комиссии по земельной реформе. 12 Мая 2016. https://www.inform.kz/ru/pravitel-stvo-rk-utverdilo-sostav-komissii-po-zemel-noy-reforme_a2902707

[3] Закон Республики Казахстан от 4 мая 2018 года № 151-VI "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений".

[4] 哈通社：《纳扎尔巴耶夫：农业和经济部没能对其在新土地法的立场作出正确解释》，2016.05.05， http://www.inform.kz/cn/article_a2900534；《纳扎尔巴耶夫总统下令组建相关委员会专项负责<土地法典修订案>相关争议问题》，2016.05.05， http://www.inform.kz/cn/article_a2900485