ppp项目的回报率（PPP项目物有所值的起源）

厦门市大学资产评估土地房地产估价有限责任公司高级合伙人 丘开浪

为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展，财政部于2015年12月18日发布了《PPP物有所值评价指引(试行)》，该指引规定，中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

对PPP项目进行物有所值评价，需要深入思考政府采用PPP模式的核心动因是什么？PPP项目物有所值的起源是什么？是什么因素决定着政府是采用传统采购模式还是采用PPP模式？本文将从分析政府采用PPP模式的动因着手，结合物有所值评价方法，探寻PPP项目物有所值的起源，并对物有所值起源在PPP项目中如何发挥作用、物有所值起源与物有所值评价之间的关系进行探究。

一、政府采用PPP模式的动因

政府采用PPP模式的动因，主要包括三类：

1、提高效率，节约成本。在PPP项目的合作过程中，政府与社会资本所具备的能力以及所拥有的资源往往具有呈显著的互补特征。对PPP项目中，政府的能力及资源主要包括对公民的职责、公共服务、经济调控、承担私营部门无法控制的风险；而社会资本的能力及资源主要包括创新技术、管理经验、富有运营效率以及具备投融资潜力等。政府与社会资本合作，能够发挥社会资本在资源、技术以及专业领域的优势，能够借鉴社会资本在运营和管理方面的经验，以提高效率，节约成本。

2、解决资金瓶颈问题，满足公共需求。政府与社会资本进行合作，社会资本需向PPP项目投入资金，这能在一定程度上解决基础设施和公共服务领域的资金瓶颈问题。因此，当政府在基础设施建设和提供公共服务方面存在资金缺口时，采用PPP模式，客观上能够解决一定的资金问题，使政府更快完成基础设施建设或提供公共服务，以满足公共需求。

3、引入市场竞争机制，推动行业改革。政府与社会资本合作的过程，也是引入市场竞争机制的过程，是“市场在资源配置中起决定性作用”的具体反映，这对于某些领域或某些行业而言，能起到鲶鱼效应，推动某些领域或某些行业的改革，增强该领域或行业的市场活力。

从上述三类动因分析，“提高效率，节约成本”是政府采用PPP模式的核心动因，该动因切合了社会资本相对于政府所具备的优势因素。相对于该核心动因，解决资金瓶颈问题和引入市场竞争机制，是政府采用PPP模式的次要动因或附属功能。

二、PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间的协同关系

政府与社会资本在PPP项目中进行合作，从政府方面看，其核心动因在于引入社会资本的技术创新优势、运营管理经验，以弥补自身不足，提高效率并节约成本。政府与社会资本在PPP项目中进行合作，能够实现优势互补，因为一方所欠缺的，正是另一方所擅长的。另一方面，PPP项目中政府与社会资本的合作具有长期性，通常涵盖于PPP项目的全生命周期，合作的长期性能限制合作各方的短视及自利行为的发生。因此，政府与社会资本在PPP项目中进行合作，不仅体现了优势互补，协调合作，而且合作的长期性使政府与社会资本的目标趋同并富有远见，这反映了政府与社会资本在PPP项目中的协同关系。因此，从政府采用PPP模式的核心动因进行推理，可以得出这样的结论——PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间的协同关系。

协同可通俗地解释为协调合作、目标趋同，合作各方为了实现对各方均有利的目标，进行通力协作，其目标和努力方向具有趋同性。政府与社会资本在PPP项目中的协同关系，可理解为政府与社会资本在PPP项目合作过程存在的一致、同步或互补的关系。

三、PPP项目物有所值的起源与物有所值评价之间的关系

剖析PPP项目物有所值的起源（即政府与社会资本的协同关系）与物有所值评价之间的关系，需首先解析协同关系、协同效应与协同效应价值之间的相互关系，理解物有所值评价的具体方法，再剖释PPP项目物有所值评价过程与协同效应、PPP项目物有所值评价结论与协同效应这两组关系。

（一）PPP项目的协同关系与协同效应

如前所述，PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间的协同关系。协同关系通常包括经营协同、管理协同、财务协同以及其他协同等类别，其他协同又包括品牌协同、技术协同、文化协同等类别。PPP项目中，政府与社会资本的协同关系主要包括管理协同及其他协同（特别是技术协同）。在政府与社会资本在PPP项目中构建的协同关系中，经营协同和财务协同通常是无足轻重的，经营协同和财务协同往往只在PPP项目中发挥次要作用，甚至可忽略。虽然社会资本在绩效考核因素的驱动下，可能增加创收模式而增加源于第三方的付费收入，但由此产生的经营协同效应相较于政府采用PPP的核心动因来说，是附属效应。政府与社会资本进行合作，其核心动因在于要借助社会资本的技术优势或管理经验，以提高效率、节约成本，实现物有所值，因此，政府与社会资本之间在资源、技术、管理经验等方面优势互补所形成的管理协同关系和技术协同关系，往往是PPP模式中政府与社会资本建立的协同关系的核心成分。

（二）物有所值评价的简要介绍

根据“物有所值评价指引”的规定，物有所值评价包括定性评价和定量评价。在定性评价和定量评价的基础上，应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，以及项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充评价指标。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值。PSC值是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本的全生命周期现值之和。

（三）PPP项目物有所值的起源与物有所值评价之间的关系

PPP项目物有所值的起源，在于政府与社会资本之间的协同关系。政府与社会资本之间在PPP项目中建立和维系协同关系，将产生协同效应。协同效应（Synergy）的概念源于企业并购领域，由H·伊戈尔·安索夫（H·lgor·Ansoff）于1965年首次提出，按其观点，两个企业通过合并所产生的效益大于两个企业未合并前产生的效益总和，通常被表述为2 2=5。PPP项目协同效应的存在，对PPP项目的影响关键在于降低PPP项目的成本，也可能在一定程度上提升项目收入，成本下降和收入上升均会提升PPP项目的净现金流水平，使PPP项目产生协同效应价值。PPP项目的协同效应价值，可理解为政府与社会资本合作对PPP项目产生的效益大于政府与社会资本未合作前在该项目中产生的效益总和的折现值。PPP项目协同效应价值的形成，使政府与社会资本在PPP项目合作中有机会共享协同效应成果。若政府在PPP项目中分享了协同效应成果，则说明政府采用PPP采购模式是物有所值的。

因此，PPP项目物有所值的起源与物有所值评价之间关系密切，主要反映在以下两方面：

1、PPP项目物有所值评价过程与协同效应的关系

物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标，这六项基本评价指标，分别考量政府与社会资本之间协同效应的产生是否有足够长的周期、责权利是否相统一、是否有足够的驱动力、是否充足的社会资本供选择、政府是否具备相应的管理能力以及是否满足资金条件等要素。比如，全生命周期整合程度指标，是实现协同效应对周期的要求，政府与社会资本之间进行合作，协同效应的实现客观上需要一定的时间，这就要求PPP项目政府与社会资本合作的周期不能过短。再比如，绩效导向与鼓励创新是实现协同效应的推动力，以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，确保社会资本分享协同效应价值，保护和促进社会资本创新的积极性。因此，物有所值定性评价过程，也是检验政府与社会资本合作是否具备构建协同关系并产生协同效应的基础和条件的过程。

在物有所值定量评价过程中，政府和社会资本之间的协同关系，对PPP项目的影响主要表现为更高的净现金流，而更高的净现金流主要系源于成本的减少。收入的增加对PPP项目净现金流的影响往往很小，在基础设施或公共服务项目中，不论采用政府传统采购模式，还是采用PPP模式，来源于第三方的付费金额通常不存在显著区别，因为在第三方付费单价一定的基础上，这些基础设施或公共服务项目的社会客观需求通常不会因为政府选择的采购模式而发生显著改变。在PPP项目中，政府与社会资本形成的协同效应通常可降低PPP项目的可转移风险承担成本以及项目建设和运营成本，这才是政府和社会资本构建协同关系所产生影响的关键所在。

在政府传统采购模式下，项目全部风险成本是公共部门比较值（PSC值）中非常重要的组成部分，项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本。在PPP模式下，政府不再承担项目的可转移风险，只需承担政府自留风险成本，可转移风险转移给社会资本承担。政府是否把风险转移给社会资本，标准在于社会资本是否为最有能力控制管理风险的一方，社会资本是否是管理风险成本最低、最有效率的一方。同一项风险事项之于不同的控制管理主体，其风险控制管理成本存在差异，甚至差异显著。风险承担成本通常与某一主体所拥有的与管理该项风险相关的资源优势、技术优势、管理经验的多寡成反比。因此，按照上述风险转移标准，将可转移风险以契约的形式转移给具有风险控制优势的社会资本承担，是政府与社会资本在PPP项目中经由合作追求协同效应的不二之选。

在PPP模式的绩效导向与鼓励创新等机制的推动下，社会资本可能通过技术创新、效率提升等举措节约项目建设成本和运营成本。在竞争环境下，那些具有领先而成熟技术优势的社会资本，或是积累了丰富而高效的管理经验的社会资本，更能赢得PPP项目的青睐。具有专业优势、富有经验的社会资本与政府进行合作，能够节约PPP项目建设和运营成本，产生协同效应。

2、PPP项目物有所值评价结论与协同效应的关系

在PPP项目中，政府与社会资本存在协同效应，并不当然说明PPP项目物有所值；政府与社会资本之间的协同效应及协同效应价值越大，也并不必然说明PPP项目物有所值的实现量值越大。PPP项目物有所值的量值，不仅源于政府与社会资本之间产生的协同效应价值，也受政府与社会资本对协同效应价值的分享机制所调整。

当PPP项目所产生的协同效应价值均由社会资本享有时，该PPP项目对政府而言无法实现物有所值，甚至得不偿失——因为政府在PPP模式的监管成本和沟通成本高于传统采购模式。当PPP模式下政府向社会资本支付的补贴金额大于传统采购模式下政府支付的补贴金额时，说明社会资本在PPP模式中取得的超额收益（指超过资本成本的收益）大于PPP项目所产生的协同效应价值，社会资本获利过高，政府采取PPP的采购模式加重了财政负担。当PPP项目所产生的协同效应价值由政府和社会资本分享时，对政府而言才意味着物有所值——因协同效应的一部分归属于政府，政府在PPP模式下向社会资本支付的补贴金额小于传统采购模式下的补贴金额。

PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，若PPP值小于PSC值，说明采用PPP模式是物有所值的。PPP值与PSC值的差额近似于政府与社会资本之间的协同效应价值中归属于政府的金额；政府与社会资本在PPP项目合作中形成的总协同效应价值，减去“PPP值与PSC值之间的差额”，系社会资本所分享的协同效应价值。

若PPP值等于PSC值，说明项目采用PPP模式不产生正的协同效应，也不产生负的协同效应。若PPP值大于PSC值，说明项目采用PPP模式产生了负协同效应，或是虽然政府与社会资本之间产生了协同效应，但社会资本不仅独享了全部的协同效应价值而且还侵蚀了政府的利益，无法通过物有所值评价，不宜采用PPP模式。

四、总结

政府采用PPP模式的动因，主要包括提高效率、满足公共需求以及推动行业改革，其中，提高效率为核心动因，该核心动因是催生PPP项目协同效应的主要因素。而政府与社会资本之间形成的协同效应，正是PPP项目物有所值的起源。

PPP项目的协同效应的实现途径主要包括管理协同及其他协同（主要指技术协同），而经营协同和财务协同可能无法产生作用，或只能发挥部分作用。

物有所值定性评价的六项基本评价指标，分别考量着政府与社会资本之间协同效应产生所对应的六个方面的要求。协同效应在物有所值定量分析中主要源于成本的减少，主要体现为可转移风险承担成本的节约以及PPP项目建设和运营成本。在PPP项目物有所值评价结论与协同效应关系方面，通过物有所值评价的PPP项目说明政府与社会资本合作产生了协同效应，但反之并不一定成立，还取决于政府与社会资本对协同效应价值的分享机制。