基础设施reits 方案（关于基础设施建设中ABO模式的一些思考）

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，由政府授权单位履行业主职责，依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。ABO模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司在2016年4月20日签署的《北京市轨道交通授权经营协议》之中。

1.项目性质决定

采用ABO模式实施的项目类型一般具备“大公益，小经营”的特点。该类项目前期投入巨大、回报期限较长、获利不确定，现实中对社会资本吸引力不足，无法采用PPP模式，需要政府进行干预。

2.PPP并不万能

2019年3月7日，《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）发布，文件的主要内容是要求财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费类PPP项目，规定全部PPP项目支出不超过当年本级一般公共预算支出的10%。

所以，政府与社会资本合作PPP模式财政承受能力一旦超过10%，超出部分就是政府隐性债务。而在特许经营或者ABO模式下的片区开发就不受财政承受能力10%的限制了。另外，PPP模式流程太长，存在很多不确定性。且由于“公益性”的限制，土地整理、招商引资等合作内容也不能放到PPP合作范畴中。

1.政府采购

ABO的具体采购类型归属，应从属于ABO协议中规定的采购内容。协议中规定的采购内容是服务，即属于政府购买服务，协议中规定的采购内容是工程，即属于政府采购工程。

当地政府委托片区开发建设主管部门通过公开招投标选定并授予项目公司（或社会资本方企业）在指定区域的片区开发建设特许经营权，并配合当地政府依法在政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。

2.签订特许经营协议

通过特许经营协议明确，项目公司按照区域规划进行片区开发建设，土地收储及开发职能由土地储备部门行使；项目公司必须通过招拍挂才可获得土地使用权，且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。

项目公司负责自筹资金，按照区域规划进行片区开发建设，包括建设工业厂房，及进行研发基地、学校医院、配套住宅等建设；负责开展片区开发的运营管理。同时，在政策法规范围内，项目公司享有租售、物业等收益权。

3.合同金额的确定

ABO最后支付的合同金额一般采用“成本 合理利润”的方式测算，保证社会资本获得合理收益，支付金额的多少，要取决于绩效考核的结果，存在因绩效考核不合格而亏损的风险，也存在绩效考核结果优秀而获得超额收益的可能。

片区开发建设主管部门对于项目公司的土地整理、基础建设等公益性建设投资，在特许经营协议项目区域范围内财政收入增量的约定比例内，针对已竣工验收的建设工程绩效考核等职责，并据此支付约定的成本 合理利润及购买服务费用。

1.项目要有一定的收益

ABO片区开发项目需要具备一定的可收益性，全部是纯公益的不行，社会资本承担合理投资风险，项目公司要通过项目收益分配取得回报，而不是单纯的业主给的投资成本。项目本身的确定就需要符合投融资逻辑，投资主体能够通过项目运营取得回报，而不是项目是否有收益跟施工企业和投资人都无关。

2.不要形成固定的支出责任

2020年1月3日，《政府购买服务管理办法》（财政部第102号令）发布，约定政府购买服务合同最长不能超出3年，所以ABO的购买服务期限不能超过3年。无论是工程还是服务在支付费用的时候，一定要注意不能形成固定的且滞后的支出责任，所以考核机制的设置就很关键。

3.投入产出考核

ABO模式的片区开发的目的肯定是增加地区生产总值，加快区域经济发展，对增加GDP的绩效考核是片区开发的特有内容，建立投入和产出之间科学合理的绩效考核机制是关键，也就是片区开发的投入不仅能增加税收等财政收入，还要能带动当地的经济发展。因此，建立基础设施投资和招商引资服务及区域经济发展相关联的考核机制是避免隐性债务的关键。

本文首发于强国经济谈。