公共治理与领导模式（浙江大学公共管理学院院长郁建兴）

编者按：信息爆炸的年代，我们更加需要倾听思想的声音。浙江大学头条号特别开辟【启真新论】 板块，收录浙江大学各领域专家学者独家观点。本期，我们推出的是浙江大学公管学院院长郁建兴《基层社会治理中的自治、法治与德治》一文。观点的碰撞，智慧的交锋，我们也期待听到您的声音！投稿邮箱：zdxmt@zju.edu.cn。

十九大报告首次提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。今年1月22日，中央政法工作会议进一步提出坚持自治、法治、德治相结合，是新时代“枫桥经验”的精髓，也是新时代基层社会治理创新的发展方向。那么，为什么要提出基层社会治理中的自治、法治、德治（简称“三治”）？“三治”的内涵和相互关系是什么？“三治”结合乃至融合何以可能？

以村民（居民）自治为内容的基层群众自治制度是我国一项基本政治制度。基层群众自治制度发端于城市，经过艰难且曲折探索后，于1982年被写入宪法，成为国家根本大法规定的正式制度。1998年，全国人大常委会通过了《村民委员会组织法》，标志着我国基层群众自治制度正式建立。在村民（居民）自治制度的具体实施中，过去我们多将之理解为民主选举，而较少关注民主决策、民主管理、民主监督。就此而论，村民（居民）自治制度是不自足的，它实现的可能是低质量、低水平的自治。当前，我们迫切需要扩大基层群众自治的范围，它不仅是民主选举，而且包括民主决策、民主管理、民主监督，包括群众自我管理、自我教育、自我服务、自我提高。如此，才能实现高质量、高水平的基层自治。

为了实现高质量、高水平的基层自治，党和政府对村民自治制度进行了多次重要完善，包括在农村基层健全党的组织，将村民自治置于党的领导之下；允许村民自治以村民小组或自然村为基本单元；等等。十九大报告进而提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，在自治基础上加上法治和德治，这就为进一步提升基层社会自治水平提出了新的更高要求。

村民（居民）自治是国家法定的、以村民权利为本位的基本政治制度，是基层社会治理的根本目标和“源头活水”。基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。基层社会问题复杂多变，处理基层公共事务主要靠基层自治，这是宪法规定，也是基层社会的现实要求。

基层自治指基层社会的大部分公共事务依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等组织形式，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局，坐实民众民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。同时，基层社会自治必须要有边界，其一是接受党的领导，其二必须在法治框架内进行。

法治指的是法律主治。1997年党的十五大正式提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”，十八届四中全会首次以全面推进依法治国为主题，明确了建设社会主义法治国家的基本方略和战略目标，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，法治的概念已经比较清楚。值得注意的是，法治之于基层社会治理的意义，不仅仅是指依据法律条文调节社会关系，自治必须遵守法律条文，它更重要的是指法的精神，是指包括村规民约在内的一整套规则体系。

孟德斯鸠在《论法的精神》里说，并非所有的风俗习惯都需要法定化。人类受多种事务的支配，包括气候、宗教、法律、施政原则、先例、习俗习惯等，这些社会规范就形成了一种“一般精神”。正是这种一般精神形成了一个民族的内在性格和文化传统，它往往可以左右成文法的实施效果。风俗和习惯是民族一般精神的重要载体，法律是立法者创立的特殊的和精密的制度，两者共同对人们的日常生活产生直接而重要的影响。孟德斯鸠说，法律是制定的，而风俗则出于人们的感悟。风俗以人民的“一般精神”为渊源；法律则来自“特殊的制度”。推翻“一般的精神”和变更“特殊的制度”是同样危险的，甚至是更为危险的。在这个意义上，法治在基层社会治理中主要是一种群众共识，它不必然追求成文法意义上的普遍性，反而强调每个自治单位的特殊性。在这个意义上，法治与自治、德治相互贯通（自己制定法律）。

道德是具体个体性的，对应着一个人的权利和义务，是一个内化和成人的过程。德治即是以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式，道德规范约束是一种非正式制度约束。从德治的概念不难得出德治的三层内涵。第一，道德是一个权利和义务对等的概念，很多道德标准就是权责对等式表述。比如我们文化中父慈子孝、尊老爱幼、相亲相爱，体现了父子双方、人与人之间同时性的权利和义务。第二，当代德治的目标是形成现代社会秩序，因此当代德治所凭依的道德应当是现代性的、与法治精神相契合的新道德，而不能以“三从四德”、“二十四孝”等旧道德来规限人们的行为。第三，道德不是先验的，不是人生而具有道德，因此德治建设的载体必须是实践的，其过程需要长期的教育与内化，让公民在参与道德实践中成长，不能一蹴而就。

可以看到，基层社会治理中的自治、法治、德治之间是可以贯通、结合的。基层群众自治制度是国家法律正式规定的基本政治制度，由此我们可以将党领导下的自治看成是基层社会治理的根本目标，是基层民主生活、落实人民当家作主的主要手段和内容。基层的主要公共事务，都应该由村民（居民）通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来完成，这是基层社会自治的内涵。基层社会中的法治包括成文法和法治精神，这种法治精神就是以自治为基础的基层共识。同时，基层自治必须在法治允许的框架内开展，换言之，法治是自治的边界和保障。没有法治的自治不会形成自组织的规则，也谈不上集体行动。高质量的基层社会自治保障村民（居民）民主权利的实现，这是善治；但民主同时意味着多数人决策，少数人对多数人的服从，在这个意义上，如果没有法治作为自治的边界和保障，恣意妄为的自治可能导致民粹主义炽盛，甚至出现多数人对少数人实施“暴政”。当代德治所凭依的道德强调权责对等，这也正是现代法治精神的要求。法治是人为地强制调整社会秩序，德治则通过人的内心自觉和社会舆论自发调整社会秩序。法治是法律主治，但我们必须看到法律的限度，法律鞭长莫及之处，正是道德的用武之地。同时，法治的前提是良法之治，其效果是普遍服从。良法之治是一个以自治为基础的普遍共识过程，而所谓“良法”则是要体现良好道德价值。因此，法治是有目的性的，法治承载着良好道德的价值观念，也正因如此，法治才具有普遍服从的权威基础。同时，德治必须以自治和法治为基础。道德是个体性的，德治则建立在普遍道德共识基础上，这个建立普遍道德共识的过程，必须以自治为基础，以达成人们心中认可的现代性道德为目标，而不是通过外在权力将某种道德强加给自治共同体。德治也必须有相应的章程和规范，在基层社会治理中，这种章程和规范包含成文法，但更重要地是体现在村规民约等形式中的法治精神。如果没有现代性的法治精神作为约束，基层社会治理中的德治很容易沦为人治，即鲁迅先生所谓“礼教吃人”。

在基层社会治理中，德治是“先发机制”，在矛盾尚未出现或萌芽的时候发挥作用，预防矛盾。自治是“常态机制”，在任何基层社会事务治理中都发挥作用。法治是自治和德治的全程“保障机制”。同时，德治并非只在事前起预防作用，还作为自治和法治的补充和“润滑”。自治是按自组织规则的治理，在这个意义上，自治和法治都比较“刚性”，当“刚性”在面对复杂的基层社会治理时，往往需要德治的“润滑”作用。“三治”结合乃至融合，就会降低基层社会事务的治理成本，提高治理效率，实现有效治理目标。因此，基层社会治理中的自治、法治、德治是可以结合而且必须结合的。

自治、法治、德治“三治合一”建设实践，2013年起源于浙江桐乡市，并在较短时间内燎原全省，直至被写入十九大报告。

桐乡“三治”建设的核心在于多元主体的协同共治。首先是提升基层自治水平。在党建引领下，桐乡厘清了基层自治组织职责，推动自治组织职能归位。按照“费随事转、权随责走”的原则，梳理出基层群众自治组织“需依法履行的36项事项”和“需协助政府工作的40项事项”两份清单，划清“行政权力”与“自治权利”界限，推动基层自治组织职能回归。同时，构筑百姓议事会、乡贤参事会、阳光议事厅、房间论坛等群众议事平台，让老百姓参与村级事务的决策、管理和监督，推动协商民主；通过扶持基金和市、镇两级社会组织服务中心，培育百事服务团等村级社会组织，有效发挥社会组织、社会力量在公共服务和社会治理中的作用。其次是在乡村重塑法的精神，注重依法办事，发挥法治保障作用。桐乡注意到法治建设并不在于创建“法条”，而在于引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，推进正式法律和村规民约等“软法”成为群众心中至高无上的权威。桐乡建立了法律顾问制度，对部门和基层出台的重大决策实行“法律体检”；整合法学专家、律师、政法干警等资源，建立100多个市、镇、村三级法律服务团，形成惠及全民的基本公共法律服务体系。同时，桐乡通过组建“法治驿站”、“义工法律诊所”等社区组织，增强全民法治观念，引导群众自觉把法律作为心中的律令。第三是发挥德治引领作用，用崇德向善力量预防和减少社会矛盾。桐乡市通过吸收社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士组成市、镇、村三级道德评议团，通过道德模范评选表彰等方式树立典型，激励人们向上向善。同时，通过建设文化礼堂、道德讲堂、德孝主题公园、文化活动中心等设施丰富群众业余生活；通过“四型”社会、“四好”家庭、“五好”市民等活动，树立良好的社会风气，引导和激发群众道德情怀，将德治正气内化为自觉的行为规范，对自治和法治形成有力补充。

经过五年探索与实践，桐乡市已基本形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”基层治理格局，在解决集体事务、化解村里矛盾，强化法治意识，弘扬社会正气方面取得显著成效。比如，以“三治”为抓手着力解决了梧桐街道新老居民矛盾问题、新星村安全生产问题、越丰村环境美化问题、企业社会责任问题、婚丧酒宴攀比问题、出租房安全隐患问题，等等。2013年，全市发生劳资纠纷101起，分管政法领导大部分精力都牵扯在调解纠纷上，但之后99%以上劳资纠纷都在行业协会内部得到就地化解，到2017年只发生23起纠纷。2017年，全市176个行政村中，连续五年“零上访”、“零诉讼”、“零矛盾上交”的达61%，其中高桥街道更是高达82%。此外，通过村规民约的规制，红白喜事大操大办和封建迷信盛行现象已得到明显遏制；通过道德教化和榜样力量、新乡贤文化的传播和志愿服务的倡导，村民文明素质大大提升。

在基层社会治理领域，浙江省先行先试，勇于创新，一直走在全面前列。起源于55年前的“枫桥经验”，是浙江省内最具影响力、最受全国关注的经验之一。多年来，诸暨市、枫桥镇不为盛名所累，致力于打造“枫桥经验”的升级版。正如省委政法委书记王昌荣在调研“枫桥经验”后所指出，新时代“枫桥经验”的精髓就是以自治、法治、德治相结合为根本方法，发动群众、就地化解矛盾、解决问题。在这个意义上，桐乡“三治”实践始终贯穿着“枫桥经验”基本精神，或者说，桐乡市“三治”实践为健全乡村社会治理模式、加强基层民主法治建设、落实乡村自治提供了实践路径。伴随着自治、法治、德治建设在全省、全国的推广和开展，“枫桥经验”在新时代结出了最新成果，也指明了基层社会治理创新的发展方向。

浙江是自治、法治、德治建设的发源地，如何成为示范地甚至引领地，需要在“三治结合”走向 “三治融合”上下功夫。那么，“三治融合”何以可能？

首先，摒弃还原论，坚持整体论。实现“三治融合”，就不能搞还原论，不能分而治之，而要坚持整体论，通盘设计、统筹兼顾，将“三治”工作融合到党委政府及其部门的全部基层社会治理工作中去。

目前，党委政府的多个部门在抓“三治”工作。民政部门主抓自治，政法部门负责法治，教育和宣传部门负责德治，或者由宣传部、司法部、组织部、民政部等部门各负责道德评议团、法律服务团、百事服务团、乡贤参事会，还有一些职能碎片化分散在发改、财政、住建、人社等几十个部门中，基层社会治理存在缺乏顶层设计、统筹协调难的“九龙治水”问题，这种组织形式是典型的还原论表现。作为在组织和机构设置上的一个解决方案，或可考虑类于以往“省委省政府农业农村工作办公室”的设置，建立“省委省政府基层社会治理部（或办公室）”，赋予该机构在基层社会事务上统筹指导、资源整合、协调推进、督促落实权力和职责，负责“三治融合”建设工作。具体而言，可以仿照党和国家新一轮机构改革中组建生态环境部和自然资源部，将原本分散在民政部门“指导城乡基层政权和基层群众自治组织建设工作；社区服务管理和村务公开民主管理工作，推进城乡社区建设等工作”、司法部门“社区矫正、社区治安综合治理、基层法治宣传等工作”、宣传部门“基层文明建设”、组织部门“基层党建等工作”，以及政法、教育、发改、财政等部门有关基层社会治理的职责全部划入省委省政府基层社会治理部（或办公室），让一个部门统筹“三治”工作的决策、执行、监督和评估。

其次，创新“三治融合”建设的有效载体。浙江各地的基层社会治理创新实践很多，需要进一步总结、提升和推广。比如弘扬道德力量方面可借鉴德清的民间设奖实践。德清县自1997年颁发第一个民间设奖“孝敬父母奖”，20余年来，已陆续出现54个由普通百姓自己创设、自己评选、自己发奖的“草根道德奖”。政府不再需要在道德建设上大包大揽，而是扮演有推有退的角色，把原来政府的事变成群众“自治”和民间设奖协会依“法”治理。再比如针对过去较多出现的村委会贿选和腐败、村里宗族派系斗争、婚丧嫁娶的铺张浪费、婚姻和邻里矛盾、村容村貌、道德滑坡等问题，可通过村规民约，列举负面清单，限制村民行为，规定哪些事项不能做（比如赌博、铺张浪费、家庭矛盾等）。让村民基于本村发展水平和主要社会矛盾因地制宜地制定本村的“法律”，这样不仅可以避免政策“一刀切”问题，还让村民广泛参与，提高村民守法积极性，让村规民约等基层“软法”和成文法一起，真正成为基层社会至高无上的权威。比如针对婚丧嫁娶的铺张浪费和攀比问题，桐乡市推出了“文明评判 村规民约”组合拳，让群众自己制定、评判酒席标准，解绑了群众的“面子债”，刹住了乡里攀比之风，形成了良好的治理秩序。在经济社会建设、弘扬乡里优良文化、维护公序良俗方面，也可设置乡贤参事会等载体。乡贤参事会不仅要包括离乡创业偶尔衣锦还乡的成功人士，更重要的是通过吸纳本地具有榜样意义的社会贤达参加，发挥他们在决策咨询、经济社会发展、弘扬优秀文化，促进奖教助学和乡风文明上的重要作用。再比如管理市场主体，可借鉴乌镇“民宿协会”，让企业经营者自行制定协会章程和管理办法，通过收取押金、检查、罚款等方式管理民宿等行业，这是自治载体，又彰显法治精神。

上述基层社会事务和治理载体，决不是只和某个部门有关的工作。“三治”工作与党建、民政、政法、宣传、教育、综治、农业农村等部门和工作都有关系，正是这种工作关系上的相互勾连、相互融合，在“三治”工作的组织架构上才需要突破以前那种由某一部门负责一块的还原主义。

再次，扩大社会力量有序参与自治，让社会运转起来。实现基层社会的有效治理是“三治”工作的根本目标。自治、法治、德治能否相互融合的关键在于能否发挥社会力量的“鲶鱼效应”，激活基层社会治理活力，让社会运转起来，这是基层社会治理的灵魂。在这个意义上，实现基层社会治理中的“三治融合”，关键在于创新一整套让社会力量参与的体制机制。

桐乡市自治、法治、德治建设的关键在于广泛激发群众参与、依靠群众办事。自治的核心和灵魂，就是广泛的群众参与。实现公共事务的治理有效是根本目标，而自治、法治、德治只是实现这一目标的手段。在公共事务治理中，三个手段并非独立作用，而是互相贯通，形成以自治为基础，“自治 法治”、“自治 德治”、“自治 法治和德治”等多种社会治理形态。比如，桐乡市按照“事前防范、事中控制、事后补救”原则完善了大调解工作体系，充分调动人民群众参与法治建设、就地解决矛盾，这是“自治 法治”。再比如桐乡市成立了道德评判团，道德评判团以法律法规、社会公德和村规民约、社区公约、市民公约为准则，有效发挥道德评议和社会舆论的力量来革除陋习，褒扬真善美，促进文明和谐社会风尚的形成。这一过程是广泛群众参与、将个体性道德转化为德治的过程，更是以法治手段为基础、避免旧社会“礼教吃人”的过程，这是“自治 德治和法治”，等等。

综上所述，自治、法治、德治融合建设的核心在于组织架构上坚持整体论，寻找有效载体，激发广泛群众参与，让社会运转起来。对政府而言，要扮演有推有退的角色，引导和增强基层群众自治，减少政府对基层社会事务的直接干预，降低政府社会管理成本。同时，强化法治保障，弘扬德治正气，提高基层群众自治的质量，从而形成一个既规范有序又充满活力的基层社会治理新形态。

本文作者：郁建兴，系浙江大学公共管理学院院长、社会治理研究院院长

本文更改版发表于2018年8月23日《南方周末》

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本文编辑：陈彪